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德国“区域管理”理论与实践及可鉴之处  [摘要]区域管理是从拟定区域的导向和构造的规划着手，并把各类型规划引向实施， 进行实施管理；而区域管理自身就是一种项目的执行方法，即“项目管理”。由于区域管 理组织是建立在区域成员自愿基础上的区域组织形式，为了高效地履行区城管理的职能， 要求区域管理具有固定的组织形式。区域管理应理解为区域系统管理或区域 网络 管理， 其组织形式关键是工作层的组建和网络化的形成。在我国都市圈管理的实施，关键问题是 如何解决都市圈管理组织的协调能力。都市圈管理在我国的实现的政策出发点应采取渐进 式，即先从项目管理着手。为了提高都市圈组织的协调能力，建议国家给予都市圈的管理 组织以计划单列的地位。 [关键词]区域规划；区域管理；实施管理；项目管理 一、导言 经济 全球化加速了区域经济一体化的 发展 ，特别在世界经济区域化和集团化发展 较快的区域，国家之间的竞争实际上已转向区域之间的竞争。在我国，大型都市圈的成型 速度也正逐步加快，大都市圈之外的城市化进程中的区域化特征也愈来愈明显。从 20 世 纪90 年代初期开始的城市群研究直到目前为止，“我国区域化发展面临的挑战依然主要 是：区域经济发展难以突破单一的地域范围，长期的计划体制造成了产业布局和重大基础 设施建设的缺乏统一协调以及共同进行生态建设与环境保护。区域管理的模式依然停留在 单一的学术会议上”。经济区域化的管理如何突破单一的地域范围、超越原有的行政管理 界限是各城市面临的共同问题。1999 年和 2002年我国连续两次举办长江三角洲区域发展 国际研讨会也足以表明加强经济区域管理的要求已日益受到学术界、政府部门以及 企业 界的重视。 本文试图从德国区域管理的理论与实践中寻求值得我国借鉴的方法和经验，虽然由于 德国的区域管理的实践仍处于萌芽阶段，不可能有系统的完整理论成果，但本文仍试图借 鉴目前德国对区域管理理论的初步认识和实践经验，探讨我国大都市圈和经济区域化管理 模式的思路。 二、区域管理的理论 (一)区域管理概念产生的时代背景条件 20 世纪 90 年代以来，德国的区域整治和规划的背景条件发生变化，原有的规划系统 面临着新的挑战，主要是：(1)由于欧盟成员国之间的边界相互开放，国家之间的竞争转 为区域竞争，国家宏观调控能力被削弱，经济自由化和竞争日益激烈；(2)全球经济自由 化的影响，区域利益集团能够规避非共同利益而产生的国家干预；(3)由于生态风险标准 的定义在不同利益集团之间存在差距，加剧了国家生态导向的行动和市场导向的地方利益 行为的冲突；(4)由于社会各方不同利益冲突调节的制约，导致公共(国家的或欧盟的)投 资周期愈来愈长，而私人的投资由于新信息技术的应用和创新竞争的压力则变得愈来愈短， 现行的规划行政体系被看作为发展的绊脚石。 由于上述时代背景条件的出现和所面临的挑战，德国的各级政府和区域 科学 理论工 作者都在不断地寻找一种新的调节形式，即降低协调成本和克服现行规划行政管理不适应 区域发展的滞后性，与此同时提高所有当事者的相互合作和自我调节能力。根据这种实际 需要人们开始引入区域管理的概念和探讨其范式。 (二)关于区域管理理论的探讨 1．区域管理的定义 在企业经济学和行政管 理学 中，通常把“管理(Management)” 定义为计划、组织、实施控制的过程。人们通常认识的“项目管理”也是指 现代 管理在 项目上的应用。而把管理学方法移植到对一定地理空间范围实施调控的方法，德国区域规 划学术界称之为区域管理。这里区域范围的界定是超越城市行政区划、并按一定主题与当 事人相关联的地理空间范围(不受州界和国界限制)。为了将区域管理的对象区别于其他性 质的区域，以下称之为“合作区域”。普遍接受的“区域管理”的定义是，遵循区域目标 模式(自定义的区域发展道路)以及由此导出的行动纲领，以此来构建区域发展。也有学者 把上述定义进一步扩展为，区域管理是建立在发展要素：人力资本、创新环境、网络化、 同一性与合作协同基础之上，对未来区域空间的发展进行规划并通过项目实施作为区域发 展的导向安排。以上定义表明，区域管理包含两方面的构成要素：一是涉及区域管理的标 准程序，即区域未来发展的目标模式和由此导出的行动纲领以及战略、措施；二是涉及实 施方法，即构造区域有序的发展过程的方法。