我国国有资产管理体制模式的比较与选择.pdf

我国国有资产管理体制模式的比较与选择 一、问题的提出 改革以来，人们愈来愈认识到“政企不分”的国营企业管理体制的弊 病，并进一步认识到“政企不分”的症结在于政资不分，即同一行政 机构既执行调节社会经济生活的职能，又行使所有者的职能。由此， 开始了对国有资本管理体制的进一步改革：1988 年，成立了专事国 有资产管理的国有资产管理局；1995 年以后，一些国家的行业主管 机构（含“行政性公司”）开始进行转为控股公司的改组等。以建立 现代企业制度的提出为标志，我国国有企业的改革由承包制转入公司 制阶段。现代企业制度的核心在于通过建立公司法人财产制度来明晰 企业出资者与经营者的产权关系，由此解决国有企业产权虚置的状 况。但国家作为出资人，拥有众多企业的股权，如何实施对股权的管 理和经营，这一问题仍未得到解决。从现行企业公司制改造来看，国 有股权的管理与以往承包制改革时期一样，都是由中央或地方政府及 其下属行政机构直接管理，只是管理的对象由物质形态资产转向了价 值形态股权。不可否认，这也是国有资产管理的一大进步，但这样一 种既带有明显的传统的行政性管理特征，又带有一定市场特征的体 制，却不可避免地带来了许多问题，对改革的深化与经济的发展造成 了种种不利影响，主要表现在： （1）在现行的国有资产管理体制下， 即使对国有企业进行规范的公 司制改造，仍然不可能解决政企不分问题。现已实施股份制改造的国 有企业的国有股权一般仍是由原国有企业的主管部门或国资局持股 管理，并且占有绝对份额，政府要干预企业的经营并不存在任何困难。 这种体制下的政企关系与承包制下的政企关系没有本质差别，只是方 式的不同，而且政府通过董事会干预企业更具有合法性，政企关系仍 将无法最终摆脱放权与收权的怪圈。目前，国有股份制企业产生的一 系列问题又将政企问题重新置于新的窘境即是一个证明。若继续放 权，亦即政府对董事会不干预，则面对国有资产及其利润的流失，政 府无能为力；若收权，显然不利于政企分开，企业也难以成为真正的 市场主体，不符合改革的方向。 （2 ）现行国有资产型管理体制使得国有资产仍然处于条块分割状 态，不能形成统一的资本市场和产权市场。改革以来，虽然国有企业 在不断朝着市场化的方向迈进，但国有资产仍处于行政控制和侵害状 态之中，国有资产不能按市场要求实现自由流动。这样，一方面，不 仅使得国有企业难以真正市场化；另一方面，也使得产业结构和产权 结构难以调整，市场机制从根本上失去了基础性的调节作用。 （3 ）导致国有资产的流失。 现行国有资产管理体制的最根本弊端在 于产权关系不明确，责、权、利难以界定，国有资产的各级管理机构 和经营者都插手管理，但又没有人最终真正负责，国有资产的保值、 增值从而缺乏保障。同时，因国有资产管理和经营的双轨制导制“寻 租”而造成的国有资产及其利润的流失也明显加剧，如在合资企业和 股份制企业中，国有资产被人为压低价格入股，在利润的分配上受歧 视，等等。 （4 ）现行国有资产管理体制是造成我国宏观经济形势和经济发展周 期性波动的原因之一。与现行国有资产管理体制相适应的是政府主导 型的投资体制，而政府的投资决策并非完全取决于经济因素，尤其是 地方政府出于自身利益的考虑，决定了计划投资体制必然导致“投资 饥渴”，致使投资效率低下，有效供给不足，甚至引发通货膨胀。中 央政府无论是采取“软着陆”政策或是强制性行政干预，在“经济过 热”得到缓解后，由于根本性的体制未变，必将导致新一轮的“经济 过热”和紧缩。宏观经济形势的波动，不仅使经济发展不稳定，而且 也不利于经济体制改革的推进和深化。 随着改革的深入发展，现行国有资产管理体制的改革已日益成为经济 体制改革的核心问题，体制的进一步转轨、经济的稳定发展，都有待 于这一改革。 二、改革实践中国有资产管理体制的不同模式 1.沪深模式 上海、深圳两地积极推进国有资产管理体制改革，初步形成了国有资 产管理委员会、国有控股公司和国有控股、参股企业“三个层次”的 国有资产管理体制。我们将其简称为“沪深模式”。 （1）上海做法。 上海对国有资产管理确定三个层次的框架：第一层 次是上海市国有资产管理委员，由市委、市政府主要领导同志负责； 第二层次是国有资产运营机构，由控股公司和大企业集团（公司）构 成；第三层次是市国有资产运营机构将其运营的国有资产按不同份额 分别投入到各种类型的企业后形成的国有独资公司、控股公司和参股 公司，形成企业法人财产权。上海国有控股公司是在原主管局基础上 组建的，采用这种方式的直接原因：一是原主管局对下属企业情况较 熟悉