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我国税收优惠政策的特殊性及其控制策略 作者：未知 减免税等税收优惠政策是税收制度中一个组成部分，在一定限度内 有利于统一税法的执行。但税收优惠超过一定的限度，就不仅影响财 政收入，加剧宏观经济的不均衡，而且会破坏税法的刚性、统一和完 整，产生一系列不良的社会经济后果。如何把税收优惠控制在合理的 限度之内，是加强税收管理的重大问题之一。 我国税收优惠的特殊性 目前我国的税收制度是现为以流转税和企业所得税为主体的税 制结构，纳税人主要是企业纳税人，税收优惠主要是对企业优惠，因 而是具有以下一些特点： （一）纳税人受益间接性、不完全性和不确定性。财政支出对接 受者来说可直接获得利益，个人所得税下的减免优惠也能让纳税人获 得直接受益，但在流转税和企业所得税情况下，税收优惠给纳税人的 实际获益不等于减免数额。纳税人不是在任何税收优惠下都能获得直 接利益，不同的税种或同一个税种在不同的计税环节实行减免税有不 同的后果。如对全值流转税的减免数额不等于企业实际获益数额，因 为企业缴纳全值流转税后还要就其纯收入缴纳所得税以及其他税收。 对所得税进行减免也因方式不同而作用不同，在所得扣除法情况下， 同样存在名义优惠与实际优惠的差距。在增值税的情况下甚至还存在 免税不一定给纳税人带来利益的现象；如农民生产农产品不缴纳增值 税而缴纳农业税，看上去好像给农民一种税收优惠，实际上给农民免 增值税反而会增加农民负担，因为其进项税额将得不到抵扣。在对待 小规模纳税人上，也存在类似问题，我国现行增值税对小规模纳税人 实行较低的税率（4% 、6% ）征税，但由于其进项税额不能抵扣，其 实际税负要高于实行 17%的一般纳税人。因此，在我国实行流转税和 企业所得税为主体的税制情况下，采用税式支出方法要特别注意其受 益方面的间接性、不完全性和不确定性。 （二）隐蔽性。我国国有企业尽管经过了多年的改革，但企业与 政府的关系仍然没有完全脱离，越大型的企业越是如此，主要表现在 企业办社会，企业自己承担了本来应当由政府承担的提供公共产品或 准公共产品的功能。企业动用利润（摊入成本、税前列支等）举办各 种福利性措施如学校、公安机构、邮电局、医院等等，这部分开支虽 然没有以减免税等优惠的名义发生，但实际上也是对应当上缴给政府 的所得税的扣除。从这个意义上讲企业的公共性、社会性开支是一种 隐蔽的税收优惠，准确地估计其数额很困难。 （三）生产性。欧美等经济发达国家税式支出的范围和重点主要 集中在非生产性领域。而我国由特定的税制结构所限，减免税等税收 优惠主要发生在生产领域，重点放在鼓励纳税人所从事的特定的生产 经营活动。减免税等优惠不是用于增加纳税人的消费，而是用于提高 其生产能力，一般不允许将税款用于发放奖金、实物，提高福利待遇， 增加非生产性消费。 （四）灵活性和随意性。给予税收优惠的权力并不是一种交由执 法人员任意斟酌使用的权力，它的灵活性是建立在强制性基础上，体 现为立法过程中的灵活，而不是执法过程中的灵活。一般而言，某些 政策性、宏观性税收优惠可以在税法中详细规定项目、税率、条件。 对临时性困难减免不能具体规定项目、税率，但也必须规定享受减免 税优惠的一系列条件，不能含混不清。但在现实生活中，税收优惠通 常更多地以临时通知、补充规定名义出现，而且层层加码，减免频繁， 层次过多，透明度不够。由于各地对扶持性和困难性税收优惠的审批 尺度不一，操作上随意性很大，管理权限混乱，出现税收优惠政策多、 散、乱的现象。如在各类过渡性税收优惠中，仅增值税一项先后出台 减免税、先征后返政策 24 项之多。 （五）差别性。减免税等税收优惠是税收制度的构成要素，它同 样要遵循税收公平原则，具有公平性。具有同等条件或纳税能力的纳 税人或纳税行为，享受同样数量的减免优惠；具有不同条件或纳税能 力的纳税人或纳税行为，享受不同数量的减免税优惠。如果在具有同 等条件的不同的纳税人或纳税行为之间，有的给予优惠，有的不予优 惠或优惠的数量不同，就破坏了公平竞争，就会损害经济效益。我国 的税收优惠政策存在地区差别、行业差别、所有制差别、企业规模差 别，而且统一的税法、统一的政策得不到统一的实施。各地差别很大 的税收优惠政策，形成新的不公平竞争。如同样是上市公司，有的按 15%的税率征收所得税，有的则按 33%税率征收所得税；外商投资企 业可享受“二免三减半”的待遇，内资企业享受不到税收优惠或只能 享受较少的税收优惠，负担较重等等。这些都是我国税收优惠政策存 在的特有问题。 我国税收优惠政策