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中国城市规划必须有利于解决新矛盾 国务院批覆上海市城市总体规划，明确指出上海作为我国直辖市之一，国际历史文化名城，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心，必须坚持规划建设用地总规模负增长，牢牢守住人口规模、建设用地、生态环境、城市安 全四条底线，着力治理“大城市病” 。到 2035 年，上海市常住人口控制在 2500 万左右，建设用地总规模不超过 3200 平方公里。 这是国务院批覆北京市城市规划，明确限制人口规模之后，又一次对直辖市人口规模作出明确限制性规定。对这样的城市规划，学术界存在两种完全不同的认识，一种认为城市化是中国发展的必然选择，城市的规模应当由市场来决定，而不是由政府规划来决定。城市发展的过程中，可以允许外来人口在适当降低生活标准的情况下居住在城市，因为只有这样，才能加快城市化的步伐，也只有这样才能使中国早日进入现代化行列。但是，也有一种观点认为，中国是社会主义国家，中国不能走西方发达国家城市化发展道路，而应该走城镇化的发展道路，充分发挥政府的宏观调控作用，解决城市空间布局问题，通过限制城市人口规模，避免出现大城市病，使中国特色的现代化符合人类发展的方向。 中国城市发展中出现的问题，集中反映了中国特色社会 主义进入新时代之后，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。人往高处走，水往低处流。上海市、北京市拥有中国最好的教育机构，拥有中国最好的医疗机构，拥有中国最好的体育设施，在教育、文化、体育、医疗、养老等公共设施方面，远远超过全国其他城市。正因为如此，越来越多的人进入上海市和北京市这样的直辖市是必然的。 随着人口的增多，一方面城市生活和生产成本迅速上涨，居民生活压力越来越大，另一方面，政府公共产品供给压力越来越大，交通拥堵现象普遍存在，基础设施建设跟不上居民日益增长的美好生活需要。上海市和北京市等大城市在城市建设方面的巨大投入，加剧了中国基础设施资源配置不平衡的现象，同时也反映出我国其他地区在教育、医疗、科学、卫生等领域发展不充分的问题。解决这些问题不能依靠限制人口规模，因为那样做将会导致更多的人向往上海市和北京市这样的超级国际大都市，可能会使得上海市和北京 市发展的人口规模压力进一步加大。 解决中国发展不平衡不充分问题的根本出路就在于，科学认识城市化发展规律，充分利用科学规划，解决中国城市发展中存在的问题。 首先，政府必须充分意识到，城市规划必须建立在资源合理配置基础之上，如果在城市规划过程中，没有考虑到资源配置对城市现代化发展产生的决定性影响，那么，城市规划就 会不断被突破。越来越多居民进入上海市和北京市，是因为在公共产品配置方面出现严重问题，如果不尽快解决资源配置中出现的问题，人为地限制人口规模，那么，最终很可能会按下葫芦浮起瓢。如果中央政府充分利用宏观调控手段，将上海市和北京市的一些公共资源转移到其他地区，那么，不仅可以有效地吸引北京市和上海市人口随着资源的重新配置迁移出去，而且更重要的是，由于大量公共资源转移到其他地区，有可能会形成新的经济增长点。 总而言之，城市规划只不过是对资源配置合理性的确认，而不是人为地改变资源配置状况。如果强行限制上海市和北京市的人口规模，禁止外来人口在当地落户，那么，不仅会导致上海市和北京市这样的中心城市产业结构发生实质性改变，而且会给当地居民的生活带来不便。不能人为地把中国公民分成城市居民和乡村居民，更不能通过限制人口流动的方式减少上海市和北京市的人口规模，因为那样做是典型的饮鸩止渴。 其次，城市的发展和居民的收入有关。发达市场经济国家城市发展的经验是，高收入阶层居住在城市郊区或者乡村，而低收入居民则居住在城市的中心或者城市的郊区。之所以出现这种现象，是因为城市的郊区或者乡村相对安静，适合人类居住，但是，需要居住者解决交通问题。低收入群体收入相对较低，因此，只能在城市中心租赁房屋或者城市 的郊区购买房屋。解决这个问题的根本出路就在于，一方面充分发挥市场配置资源的决定性作用，深入研究城市人口的结构，在城市中心为中低收入阶层提供廉租房，鼓励高收入阶层到城市的郊区或者乡村居住。只有这样才能解决人口集中带来的交通拥堵问题，也只有这样才能为中低收入阶层居民长期居住在城市提供必要的条件。 当前中国许多城市的廉租房建设在城市的郊区，表面上来看，这样做是为了大幅度降低政府建设廉租房的成本，可是，这样做人为地增加了中低收入阶层的交通负担，增加了城市交通拥堵现象。由于中低收入阶层居民的收入中用于交通部分相对较少，因此，政府不得不提供公共交通，而政府对公共交通的补贴，客观上导致财政负担加重。正确的做法是，让中低收入阶层居民居住在城市的中心，这样一方面可以减少交通成本，另一方面也可以鼓励高收入阶层在城市的郊区或者乡村居住，因为他们有能力解决交通问题。 第三，城市人口规模是一个