中西代议新规制度功能效应比较.docVIP

中西代议制度功效效应比较 赵 骥 （湖北工业大学经济和政法学院，湖北武汉 430068） 内容提要：本文认为中国人民代表大会制度和西方议会制度差异不在于名称和形式，而在于它们内容和实质。具体表现在二者权力结构、组织结构、政党和代议机构关系、职权、代表和议员全部存在差异。二者全部反应了各自社会制度、历史、文化和发展模式，我们应该从中国国情出发，在搞清楚西方议会制本质同时，合适借鉴其为我所用东西，为坚持和完善有中国特色人民代表大会制度服务。 关键词：议会制；人民代表大会制；比较研究；中国；西方国家 从古到今，作为一个政治制度民主能够分为两种。一个是古希腊、罗马实施，由全体公民参与国家和社会公共事务管理直接民主制；另一个是近现代实施，由公民经过选举代表（或议员）组成代议机关来管理国家和社会公共事务间接民主制。这种间接民主制就是政治学中界定“代议制度”。这种代议制度在西方国家叫议会制度，而在中国叫人民代表大会制度。这两种间接民主形式，全部是对封建专制制度否定，是人类政治文明史上创新。 中国人民代表大会制度和西方议会制度差异不在于名称和形式，而在于它们内容和实质。 一、相关权力结构比较 这里所讲权力结构，是指一个国家政治权力，即立法权、行政权和司法权关系及其组成形式。它实质上是统治方法制度化、法律化，集中地表现着一个国家民主程度。 西方议会是根据“三权分立”标准设计。在政治学说史上，明确提出“三权分立”标准是始于法国政治思想家孟德斯鸠。她主张国家应该将立法权、行政权和司法权分立，使之“相互牵制”、“协调前进”。①美国是经典三权分立制国家，总统和国会议员全部分别由选民选举产生，直接对选民负责，国会行使立法权，总统行使行政权，联邦法院行使司法权，这三种权力机关既相互独立，又相互制衡，不存在最高权力机关。中国人民代表大会是根据“议行合一”标准设计。这一标准最初是马克思总结巴黎公社经验时提出来。她说：“公社是一个实干而不是议会式机构，它既是行政机关，同时也是立法机关。”②它表现为由公社委员会作出决议，同时由各位委员直接管理行政部门加以落实实施，即巴黎公社权力机关和行政机关是同一机构。而现代中国实施“议行合一”体制较之巴黎公社已经有所发展。第一，它表现为由人民直接或间接选举代表机关统一行使国家权力，国家行政、司法机关由代表机关产生，各自对国家权力机关负责并受其监督。第二，它表现为国家权力机关和行政机关不是同一机关但行政机关是权力机关实施机关。第三，它表现为国家权力机关不和行政、司法机关分权但在职能上存在分工，权力机关行使立法和监督职能，行政机关担负行政管理职能，审判、检察机关分别担负审判和法律监督职能。就理想状态而言，这种“无分权、有分工”议行合一体制，是一个更能表现人民主权标准、比较优越权力结构。 有些人认为，现代中国立法机关和行政、司法机关不是同一机构，同时存在全国人民代表大会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院多个机构，所以中国实施并非“议行合一”体制。这种了解是片面。因为“议行合一”体制本质不在于国家立法机关和行政、司法机关在机构上是否同一，而在于它们之间权力关系是否同一。从宪法规范上看，国务院和其它国家机关权力起源于全国人民代表大会，它们权力关系是同一而非多元。在西方分权体制中，司法部门地位和作用十分显著，不仅是国家三个权力中心之一，而且通常是宪政体制“监护人”，拥有和立法或行政机关相抗衡权力。而在中国议行合一体制中，司法部门不仅不能和人民代表大会平起平坐，而且较之国务院地位和作用也小得多。 二、相关组织结构比较 西方发达资本主义国家议会多实施两院制，分别由议长、议会委员会和议会党团等组成，名称不尽一致。最早实施两院制是英国，起始叫贵族院和平民院，后改称上议院和下议院；美国、日本、加拿大、澳大利亚等国叫参议院和众议院；法国叫参议院和国民议会；德国叫联邦议院和联邦参议院；瑞士叫联邦院和国民院；荷兰叫第一院和第二院，等等。从现在情况来看，内阁制国家下议院地位和权力高于上议院，在总统制国家是相同。这种由上、下两院共同行使议会权力议会制，有利于相互制衡，保障立法、决议合乎其国家利益。 在现代中国，实施人民代表大会一院制。其内部结构分两个层次，代表大会下设常委会。代表大会由近3000代表组成，每十二个月春季开会一次，会期半个月左右，关键决定部分国家和地域最关键问题。由代表大会产生一个常委会，200人左右，每两个月开会一次，会期通常5天至7天，作为代表大会闭会期间常常行使权力机关，常委会对代表大会负责，受代表大会监督。这种把代议机构分为两个层次权力组织，在西方国家议会中是没有，是中国人民代表大会制度一个特点。它有利于避免牵掣干扰，克服两院制弱点，提升工作效率。为了充足发挥人大常委会作用，需要研究处理人大常委会委员专职化问题。现在，人大常委会委员