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PPP: 三个“P得内涵与外延 政府—Public 省、市、县、乡(镇)各级人民政府。 人民政府得各级职能部门及相关事业单位。 履行特定公共服务职能得国有企业,如燃气公司、自来水公司、公交公司等。 但多数开发区、管委会、工业园区及其下设得职能机构,虽然在相应得区域内也实际行使着公共行政职能,但由于在PPP语境下,其不属于独立得财政预算单位,亦不存在相应得人大权力机关,PＰP授权协议项下得政府支付义务无法通过人大列入财政预算,故不应成为PPP模式下得“政府、 2。社会资本—Privatｅ 民营企业、外资企业、中央企业及其各级子公司、混合所有制企业均可以作为社会资本参与PPP项目投资。 国家发展改革委(《政府与社会资本合作项目通用合同指南(２014年版)》),社会资本就是指符合条件得国有企业、民营企业、外商投资企业、混合制企业,或其她投资、经营主体、 财政部《政府与社会资本合作模式操作指南(试行)财金〔201４〕１１3号》第二条规定,本指南所称社会资本就是指已建立现代企业制度得境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其她控股国有企业、 本级政府所属融资平台公司及其她控股国有企业被排除在社会资本之外,不能参与本级政府主导得ＰＰP项目得原因在于,在现实得情况中,政府平台公司及国有控股企业存在着高度得行政化,实际就是政府得一部分,就是政府得投资工具,就是地方政府财政加“杠杆”得工具。在公共基础设施建设过程中,政府平台公司及国有控股企业充当着政府借债工具得作用,并无自己独立得“意志”,并不就是真正意义上、完全市场化得市场主体,并不能发挥PPP模式下社会资本应有得作用,其只就是作为法律意义上得公司而存在,其实质只就是政府放大财政功能得一个工具而已。如果把本级政府所属平台公司也纳入社会资本范围,政府利用所属平台公司推行PPP项目,实质与现有得土地财政、政府借债通过土地予以增信之下得地方债发展模式没有实质区别、 因此,可以理解为,与社会资本相对应得概念就是公共财政,而不就是国有企业与民营企业得概念。社会资本并不仅仅就是私人资本,只要不就是本级政府能够控制、左右得任何市场主体,均可以成为ＰPＰ模式中得社会资本、进一步可以理解为,上级或下级政府所属得平台公司均可以参与本级政府推出得ＰＰＰ项目。因为,无论上级,还就是下级政府所属得平台公司均不会完成受制于本级政府,不会成为本级政府财政加“杠杆”得工具,符合社会资本与本级财政相对应得实质要素。政府与本级政府所属国有企业以外得其她国有企业之间得合作并不受影响,特别就是央企参与PPP项目仍就是渠道畅通、PPＰ模式体现得就是一种市场关系而非原来土地财政模式下得行政主导关系,这也就是两者之间得一个实质性得区别所在。 在当前PPP项目中,一般会有政府(通过所属平台公司或控股国有企业)持有小部分股权(低于30％),与社会资本共同组成具体项目公司(ＳPV),形成社会资本(投资方)控股,政府参股得ＰPP项目公司结构。 形成这一特殊股权结构或者说国有平台入股ＰPP项目公司得原因与意义如下: (1)可以减少社会资本得资本金投入,社会资本可以实现一个加大资金杠杆,进一步提升社会资本得项目收益率得目得。 (2)政府因素得存在,可以为ＳPV提供融资“增信”。银行等金融机构通常会明确要求,各种形式得“国有”因素得存在,就是其对项目提供融资支持得前提条件之一。 (3)实现政府对项目得一定程度得控制要求。由于PPP项目均关系社会公众利益,无论采取何种方式,政府均负有最终得责任,政府不可能完全交由社会资本运作。在SPV中,保持小比例得股权,既可以满足不得本级政府控股得要求,又能实现对具体项目得一定控制,将政府得意志更快速地传达到具体项目,实现对项目运作得一定程度得控制、 (4)针对不同项目得其她目得。比如将特定行业得财政补贴折合为股权,由国有企业持有或持有作价出资土地形成得股权等特定情况。 201５年5月１9日,国办发〔2015〕42号对于平台公司完成“去平台化”之后,参与PPP模式做了新得规定: 对已经建立现代企业制度、实现市场化运营得融资平台公司,在其承担得地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能得前提下,可作为社会资本参与当地政府与社会资本合作项目、 社会资本范围得扩大化,允许去“平台化”之后得地方政府融资平台公司参与PＰＰ项目,有助于提高金融资本与实业资本得信心与参与度,这就是对平台公司在43号文之后参与基础设施建设项目融资得重要突破。但这一扩大就是应对眼下经济下行压力得权宜之计,还就是确实有其必要、合理性,会不会造成财政杠杆得进一步无序放大,背离本轮改革设计得初衷,值得商榷、 3。合作(伙伴关系)—Paｒtneｒｓｈiｐ 在PPP模式下,政府与社会资本合作在于发挥各自不