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城市基层管理体制转型 二十世纪八十年代以来，我国城市现代化进程突飞猛进。不同经济成 分的快速发展、城市人口的大量增加、社会阶层的不断分化以及国有 大中型企业的改制等，促使城市居民逐步突破了传统单位体制的局限 与束缚，开始寻求不同的社会组织形式和社会活动方式。“小政府、 大社会”的行政管理改革思路要求政府和企业将大量的社会和服务 职能剥离出来，交由社会或者市场来承担。因此，建立适应社会主义 市场经济、符合现代公共管理理念的新型城市基层管理体制已成为时 代之需。 1954年12月31日全国人大常委会审议通过〈〈城市街道办事处组织 条例》和〈〈城市居民委员会组织条例》，统一规定：十万人以上的市 辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；十万人以下五万人以上的 市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处， 作为市辖区和不设区的市的派出机关。居民委员会是群众白治性的居 民组织，参照公安户籍段的管辖区域设立， 一般每一百户至六百户设 一个居委会，由各居民小组推选的委员7—17人组成。企业职工居住 集中的住宅区或者较大的集体宿舍，可以设立职工家属委员会兼任居 委会的工作。这样，街居两级组织的名称、性质、任务和机构设置实 现了全国统白此，街道办事处和居民委员会作为城市基层管理体 现了全国统 白此，街道办事处和居民委员会作为城市基层管理体 制的组织载体，正式进入国家政治制度的视野。 从封建社会的“什伍”制、“邻保”制到民国时期的“保甲”制， 我 国传统的社会管理思想都是以对居民个人的控制为基础。 街、居体制 建立的初衷也秉承了这一思路。1953年6月8日 改革前的城市基层管理体制有这样几个特点：一是街道和居委会的权 力很小，功能有限。除了国家主要通过“单位”传达各类城市管理信 息，进行社会组织、社会动员和资源分配，街居白身处于边缘性地位 外，区政府各类职能部门还在街道设立了相应的对口单位实行所谓的 “条条”管理，于是“区政府政策实施主要通过各职能部门， 然后再 由各局传达到街道各所，街道办事处只是做一些辅助性工作， 比如宣 传和动员，以及随同税务人员和工商人员进行检查等。 [4] ”尽管在 改革前的二十多年中街居组织的职能有所扩张， 机构也不断膨胀，功 能的虚拟性有所改观[5] (P2A 34),但其边缘性地位始终没有改变。 即使创办托儿所(幼儿园)、副食品经营网点、组织生产经营活动、 开展有限度的社会保障等，也都是以为”单位”外居民提供服务为 主，并不侵入传统的“单位”内居民原有的利益圈。 二是“单位”承 担了过多的社会和服务职能，起到了 “把市民组织起来”的作用， 压 缩了社会权力的存在空间。在“低工资、高就业率”的计划经济时代， “单位”就是一个小社会，为居民及其家属提供“从摇篮到坟墓”的 各种生活服务。源于军事供给制的“单位”制度承担的不仅是经济职 能，更多的是政治、教育、行政管理以及后勤服务等职能，这种复合 功能特征使它具备了超强的动员和管理社会的能力， 从而把街居组织 的城市管理职能压缩在数量极少的无单位居民范围内。 三是造成居民 工作空间与居住空间的区域分离。对单位体制内的城市居民来说， “单位”就是其福利共同体，按照国家政策和规定负责为其分配工 资、福利及各种政治、社会资源，大到就业、升迁，小到结婚、吵架, “有事找单位”，与居住地的基层组织没有太多关系。 街居组织由于 无法介入居民生活，不可能有效实施社会管理①。四是强化了居民的 身份特征。在“单位”与街居组织的二元管理体制之下， 城市居民被 划分为两种类型，具有不同的身份特征。有单位的可以根据单位性质 享受相应的政治、福利和社会待遇，没有单位的则处于城市社会的边 缘。由于个人在单位中的不同序列及单位在整个单位体系中的不同序 列，使得具有不同单位身份的居民拥有不同的社会感受。单位的封闭 性特征则使单位外人员很难有机会流入单位内，单位与单位之间的成 员流动也大都借助“关系”等非正式资源。 二 面对社会形势的迅猛变化，民政部门从承接企事业单位转移社会服务 项目的需要出发，提出了 “社区服务”的概念。 1987年9月民政部 在武汉召开全国城市社区服务工作座谈会， 对社区服务的内涵作了定 义，明确了社区服务的发展方向。1991年5月31日 进入1990年代以后，随着各项改革事业的逐步深入，城市基层基础 工作引起了社会各界的广泛关注。一方面，如前所述，附着在“单位” 身上的政治、社会、教育、保障等功能迅速剥离，单位组织的整合作 用不断降低；另一方面，街道办事处、居委会在维护辖区社会治安、 引导下岗工人再就业、落实居民最低生活保障、营造良好的经济发展 环境等方面发挥着越来越重要的作用。 社区，正在形成城市社会管理 的微观重心。上海、石家庄、青岛、沈阳、武汉等地先后开展了社区