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旅游：我国旅游产业导游体制改革调研报告 旅游：我国旅游产业导游体制改革调研报告 为贯彻落实《国务院关于加快发展旅游业的意见》，改革导游体制，提高导 游、导游管理和导游队伍建设水平，国家旅游局组织开展了《导游体制改革》专 题调研。调研工作由邵琪伟局长组织领导，监督管理司牵头，办公室、人事司、 中国旅游协会、中国旅游研究院等参加。调研组在认真研究制定工作方案、 调研 提纲和收集资料的基础上，结合历年来的调查研究工作，于3到4月，先后在广 西、云南、湖北等地开展实地调研，听取导游人员、导游管理机构、旅行社、旅 游协会、旅游行政管理部门的意见和建议。同时，调研组进行了多次集体研究， 形成本报告。 一、导游方面存在的主要问题及其原因 我国导游方面存在的问题可以分为几个层面。第一个是导游层面，反映突 出的是将导“游”变成导“购”，以及与此目的性质相同或与此密切相关的“加 点”、“换点”，具体表现为导游诱导、欺骗甚至强迫游客购物和参加质次价高 的自费项目，擅自变更行程计划、压缩计划内项目的游览时间，以便从购物点和 景点拿“回扣”。第二个是在对导游人员的管理和权益保障层面， 反映突出的是 “人头费”、“买团”，即导游按游客人数向旅行社支付费用以获得带团的机会， 旅行社不向导游支付带团的劳动报酬，旅行社和导游管理机构不为导游提供劳动 社会保障，甚至要求导游垫付、支付游客住宿、用餐、游览、交通等接待费用。 第三个是在导游机制、体制层面，反映突出的是“零负团费”、 导游公司监管缺 位、导游进入-退出机制和监管考核体制不完善。第四个是具体工作层面，主要 是在导游教育培训、年审、ic卡计分管理、监督检查、正面宣传引导和政府、 协会的导游方面存在不足。 导游问题的症结主要在于机制方面的“零负团费”操作模式和体制方面的 不适应。零负团费操作的基本情形如下： 起点：游客追求价廉物美而乂不太了解和熟悉旅游产品的特性及相关信息， 在报名出游时反复多家询价压价。 招彳来、组团旅行社：为适应游客需要以争取客源和业务，竞相压低报价并 低价促销、收客，不向游客收取目的地旅游接待费用， 因此不向接待旅行社支付 接待费用，搞“零团费”结算，甚至还要接待社向其反向支付“人头费”以获取、 增加利润，成为“负团费”结算。 地接旅行社：不向导游支付劳动报酬，不为导游提供劳动社会保障，反而 要求导游支付接待费用并解决旅行社和导游收入问题 导游：与司机和购物、景点单位联合起来，通过诱导、欺骗甚至强迫游客 购物、参加自费项目即“加点”、“换点”来获取“回扣”。 终点：导游“导购”、“加点”、“换点”严重影响了旅游质量和效果， 且所购物品和所参加自费项目往往都是质价不符、 质次价高的，向旅游和相关部 门投诉。 导游体制方面存在的主要问题也直接影响导游质量、队伍素质、导游权益 保障。一是导游入门条件偏低，主要是高中毕业的学历起点直接影响到导游知识 量、能力和新导游的年龄起点，对导游质量和队伍素质产生直接影响。二是导游 公司性质、经营内容及设立条件和程序、 监管责任和方式等不明确，大量通过导 游公司取得导游证并实际从事导游人员的劳动就业、 权益保障、监督考核、管理 严重缺位。三是导游的性质、地位及其与旅行社的关系不明确， “导游自由职业 化、导游市场化”与“零负团费”、“人头费”、“买团”、“加点”、“换点” 的产生、发展关系密切。四是导游ic卡计分管理、导游年审考核等制度需要改 进和完善。 二、 遏制、扭转“零负团费”操作模式 主要对策是加强对游客的引导宣传、信息和认真贯彻《旅行社条例》两个 方面。 一方面，从源头和起点入手，加强宣传引导和信息，让游客特别是国民游 客掌握旅游的基本性质特征和有关旅游产品、价格的信息，认识“质价相符”、 “品质旅游”、“理性消费”等基本理论知识，逐步调整改变报名出游反复询价、 无限压价等行为，进一步重视品牌、质量。具体措施包括运用广播、电视、互联、 报纸、杂志等公众媒体开展公益广告宣传和案例宣传、 深度报道，组织开展“品 质旅游”进社区等宣传活动，由旅游行政管理部门或行业协会收集发布主要线 路、项目价格信息等。在这方面要注意的是，不能笼统地说“旅游市场不成熟”、 “游客不成熟”、“游客消费不理性”，这有将责任推给游客的嫌疑，而应该使 用“信息不对称”、“政府、行业引导和信息不够”等说法。 另一方面，认真贯彻落实。新条例在旅行社招彳来宣传、签订旅游合同和收 取旅游费用、组团社向地接社发送团和支付旅游接待费用、地接社委派导游接待 和支付接待费用等各个环节，做出规范、禁止和处罚规定，为遏制、扭转“零负 团费”奠定了法规基础。因此，认真贯彻落实新条例的这些规定，特别是加大执 法检查、监督和违规处罚力度，遏制、扭转“零负团费”旅游：我国旅游产业导 游体制改革调研报告第