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政府的法律地位和经济管理行为的 规范化 实行和坚持依法治国，要求办事讲究规 范，而最高的规范标准则是法律化。早在 1978年12月，邓小平同志就提出：“国家 和企业、企业和企业、企业和个人等等之间 的关系，也要用法律的形式来确定；它们之 间的矛盾，也有不少要通过法律来解决。〔1〕 这里所称”国家“，主要指政府出面处理经 济事项。1996年3月，八届全国人大四次会 议通过了跨世纪的发展蓝图，为此要求：” 经济管理法制化达到较高水平“。 〔2〕这里 所称”经济管理“，当然包括政府对国民经 济的管理。本课题之研究，正是为了探索国 民经济管理领域的现实的法律问题。 这是经 济法的、也是行政法的重要任务，它们的交 叉部分就是经济行政法，或称行政经济法。 一、政府法律地位的科学界定是国民经 济管理规范化的基础或前提 1.界定政府法律地位的标准 一个政府在国民经济中处于什么地位、 发挥什么作用，首先取决于社会经济制度， 其次取决于市场经济模式。 社会制度是根本的因素。建立在资本主 义私有制基础上的国家政权，按照马克思、 恩格斯所说，它不过是管理整个资产阶级的 共同事务的委员会罢了〔 3〕。诚然，它还要 承担一定的社会公共管理职能。但是，这种 社会公共管理职能，亦是服务于维持资本主 义制度的。而建立在社会主义公有制基础上 的国家政权，它代表着工人阶级和广大劳动 群众的意志和利益，成为国民经济的领导、 组织和管理者。我国的人民政府正是行使社 会经济管理职能的、为人民服务的公权力机 构。 经济体制也是重要的因素。 当今世界存 在三类主要的市场经济模式： 一是以美国为 代表的消费者导向型市场经济模式， 也称自 由市场经济模式，主张放手让企业根据市场 需求来决定生产，希望政府少管一些；二是 以德国、北欧一些国家为代表的社会市场经 济模式，主张通过国家调节，平衡市场与社 会之间的关系；三是以日本、韩国及法国为 代表的政府主导型市场经济模式，主张政府 应当主动发挥调控国民经济的作用， 促进市 场经济发展。三种模式各有特色。前两种并 不是否定政府的经济职能，后一种也不是以 政府代替企业的角色。 它们实际上都强调以 市场为基础，只是政府干预的范围、方式和 程度有所差别而已。我国应建立什么样的市 场经济体制？我们要从本国的实际出发， 吸 收上述三者的优点，逐步实行市场调节与宏 调控相结合的市场经济模式； 在这种体制下, 政府的职能主要在于制订和执行宏观观调 控政策，提供良好的经济和法律环境。 政府法律地位的二重性或三重性 现代国家机关一般分为权力机关、行政 机关、司法机关三个系统。行政机关指的是 各级政府，在我国，包括中央政府即国务院 和省、市、县、乡四级地方政府。每级政府 之下还设立了若干职能部门，在同级政府的 统一领导之下，分管经济、文化和社会事务。 从行政法意义上考察，政府是国家机关 之一，行使社会经济管理职能。例如，企业、 公司设立登记，审批中外合资经营企业合同， 发放某些许可证，征税，金融管理，审计， 产品质量监督管理，劳动监督管理。 从民法、经济法意义上考察，作为国家 机关的政府，同时又是国有资产所有权的代 表，行使国有资产所有者职能。政府投资于 企业、公司，它就成为国家股东。按照资本 决定权力、资本决定利益的市场经济规则， 在现代企业制度下，政府和其他股东同处于 出资者的地位，根据它们投入企业、公司的 资本额享有所有者的资产受益、 重大决策和 选择管理者等权利，实行同股同权、同股同 利。管理国有资产和监督国有资产经营就是 通过行使资产所有者职能这样的法律形式 体现出来的。 从民法意义上考察，政府也是法人之一, 属于机关法人。例如，政府委托收购农产品、 政府机关购买办公用品， 在这类一般性商品 交换关系中，同样应当实行平等、自愿、公 平、诚实信用的原则。 这就是对市场经济条件下，中、外各国 政府法律地位的二重性或三重性之一般认 识。 只有科学地界定政府的法律地位， 才能为国 民经济管理规范化奠定基础或前提 政府作为机关法人，这种法律地位应当 是清楚的。谁都明白，税务局到冏店购物与 向商店征税完全是两回事。 剩下的问题在于，政府以国家机关的身 份出面时，它所扮演的社会经济管理者与国 有资产所有者的双重角色往往发生混同。 尤 其是在公有制经济下，“国有”与“国营” 几乎成了同义语。政、资不分，管、办不分， 导致政、企难分，许多弊端即由此而来。政 府及其所属经济管理部门，该管的，该办的 没有管好、办好，不该管的、不该办的却乱 管、乱办，这样的现象过去还少吗？即使是 在今天的经济转型时期，人们对政府在不同 情况下的法律地位并没有完全明晰， 传统的 市场经济的痕迹、经济管理机关错位的现象 仍然随处可见。所以，我们必须认真研究这 个问题。 明确政府的法律地位，