(完整word版)《公共管理学》陈振明版第四章.docVIP

第四章 政府间关系 1、政府间关系 指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级政府之间的关系。 2、我国政府间关系研究的不足 1）主要限于中央与地方关系的研究，政府间其他脉络关系关注少（横向、交叉） 2）侧重经济关系，对政府间的政治与行政关系分析少 3）分析方法以实证研究为主，理论分析不足，模式分析仍是一个空白 3、政府间关系研究的途径 1）传统的中央控制模式：①中央政府掌控一切，它从等级制的顶端对政府体系进行管理，而不是着眼于整个体系；②地方政府在等级制体系中是被控制的，而不是自控制的，是依赖性而非自治的――“自上而下”的分析视角 2）地方自治模式： 源自世界性的地方分权潮流。 强调的是高度的地方分权与自主治理，而不是中央的控制与影响。中央政府要对地方给予更多的关注，并为其提供更多的资源――“自下而上”的分析视角 3）网络模式。 A、网络的三个基本内容 : ①网络由各种各样的行动者构成， 每个行动者都有自己的目标， 且在地位上是平等的。 ②网络因为行动者之间的相互依赖而存在。 ③网络行动者采取合作的策略活动来实现自己的目标。 B、特征：①行动者的多样性与等级制色彩的弱化。 ②相互依赖与分权――讨价还价、相互妥协。 ③策略活动与合作――使障碍最小化。 总之，网络模式下的政府间关系要求一体化的程度以弱化等级色彩，要求政府间的分权以提高地方的自主性，要求政府间彼此合作以实现各方的共赢。 4、西方政府间关系发展的新趋势――网络模式的出现 1）政府间关系等级制色彩的弱化 : 一是大都市区管辖单位的碎片化； 二是城市地位上升改变了城市与州和联邦关系。 2）中央与地方的分权倾向：增加地方自主性的方向发展，改变地方过分依赖中央的局面，使政府间的资源分配更趋平衡，以提高相互依赖的程度。 3）地方政府间的合作现象日渐普遍：寻求合作，追求更大利益。 5、中国政府间关系的传统模式 —— 等级控制模式下，政府间关系特征如下： （１）政府间的结合构造上，主要体现为层级隶属关系――金字塔：中央与地方职能高度一致，无明显分工。 （２）在政府间的权力分配上，实行中央高度集权。 ①财政管理体制中：中央集中绝大部分财政资金，完全控制地方预算资金使用范围和方向。 ②事务管理权限：命令和执行、控制与被控制。 ③干部管理权限：中央对地方干部的任免、提拔、审查和惩处进行全面管理和控制。 （３）在政府间的横向关系上――阻隔多而联系少。 ①缺乏合作的内在动力与需求，“条条管理”排挤“块块管理”。 ②缺乏合作的物质基础，地方政府缺乏资源控制在中央各部门。 6、中国政府间关系的新近发展：网络模式 A、政府间关系等级制结构的变化 （１）准层级大大减少――为政府间组织结构的扁平化奠定基础，密切各级政府间的直接联系 （２）城市尤其是中心城市的发展对等级制结构产生重大影响 中心城市：指在经济上有着重要地位起着特别重要的作用，具有强大的吸引能力、辐射能力和综合服务能力的城市。①计划单列的实行及副省级市的确立，对政府间关系的等级制的影响不仅改变了副省级市在政府行政体系中的地 1 位，而且改变了中央政府与城市政府的关系：经济管理上，中央与副省级市的关系是直接的。但在行政指导和监督上，中央与副省级市的关系是间接的，须通过省政府。所以中央、省、副省级市三者由单一垂直的领导关系变为不等边的三角关系。 ②“市管县”体制的影响。“市管县”――就是用地级市管辖原来属于地区管辖的县，其实质是，一方面把一级 城市政府变为辖县的一般政府， 同时又是将派出机关地区行政公署转变为省县之间的一级政权， 是城乡经济一体化和行政一体化的两个过程同步进行的结果。 a、主要有三种模式 ①“地市合并型”。具有相当经济实力的省辖地级市与地区行政公署合并，用市政府取代原来的行政公署，实行 市管县。 ②“升级合并型”。将一般的县级市升格为地级市，实行市管县。 ③“县改市型”。将新设的县改市升格为地级市，实行市管县。 b、 目的：①解决城乡分割问题，城乡分治走向城乡合治。 ②解决条块分割问题，促使城市行政区与城市经济区保持一致。 c、 积极意义：①在地区经济和社会发展上，有助于城乡经济的互补与联合，有助于农村的城市化。 ②在地方行政体制发展上，加强了省、市、县之间的联系，使市、县两级政府的职能都有所扩展。 d、 对等级制的影响：①辖县市政府职权的扩大与独立性的明显加强，对省政府的利益和管理权限形成了挑战。 ②“市管县”体制使县与市的关系由平等变成隶属。 B、地方分权改革 （１） 中央与地方经济关系调整中的权力下放――“简政放权”、“放权让利”。①在财政权力方面，逐步扩大地方财政自主权――分税制②在经济管理权