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政府律师制度的起源及理论基础 政府律师制度的起源、发展及其理论基础 吴少鹰 政府律师制度是一种在西方法治发达国家普遍实行、在我国尚处 于探索阶段的法律制度。若用最简洁的语言表述，政府律师，就 是在政府部门工作并为政府提供法律服务的律师。随着社会主义 市场经济体制和社会主义法律体系的不断健全、完善，以及中国 入世和经济全球化趋势，政府行为的法治化成为整个社会的普遍 要求，在我国建立和完善政府律师制度也就日益成为必要和必 然。 一 政府律师的出现与商品经济的繁荣密切相关。商事法律关系的复 杂性决定了商品经济活动中的争讼不限于交易双方当事人之间 发生。在商品交易中，政府是不请自到的第三者。由于政府作为 一方在商品经济活动中扮演重要角色，因而行政主体与行政相对 人之间发生纠纷难以避免。随着法律制度的健全，法庭辩论的“艺 术化”，政府很难应付日渐频繁的诉讼，并且在诉讼中，政府多 以被告身份出现。为了改变这种局面，政府专门雇请一批律师为 自己服务，提供法律咨询、参加行政诉讼。这便是政府律师雏形。 [1] 政府律师最早起源于英国[2]，并为英美法系国家和地区所普遍采 用，美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、斯里兰卡、新加坡、香 港等国家和地区的政府和议会都拥有相当数量的政府律师。 [3] 以美国为例，美国现有18000多名政府律师，在政府的各个层次 上代表政府利益提供法律服务，尤其与政府有关的民事或刑事案 件，都主要由政府律师负责处理。仅联邦政府就雇用律师达几千 人，其中司法部有律师近千名，其他一些部门也聘用政府律师负 责解决具体的法律事务。遇有纠纷，出面的首先是政府律师。如 在影响颇大的反微软垄断案、李文和泄密案等案件中，政府律师 都扮演着重要的角色。而一些政府领导人不便亲自出面处理的法 律事务（丑闻事件等），为了避嫌或理应回避，最好的办法就是 委托政府律师代理。[4]我国的香港特别行政区承袭英国的政治法 律制度，早就设置了政府律师一职。为了规范政府律师行为，香 港立法局早在 1911 年就制定颁布了《官方律师条例》（Crown Solicitor Ordinance）。在当时，官方律师，专指财政署（回归后 称为财政司）的律师，包括事务律师和大律师，负责代理政府检 控犯罪嫌疑人。以后随着香港社会经济的发展，其职能逐渐扩大。 1950 年经立法局修订并重新颁布，以后历经多次修改，至今仍 然有效的《律政人员条例》（Legal Officer Ordinance，香港法例 第87章），对在香港律政司等法律机构任职的政府律师的地位、 权利、特权及职责作出了明确的规定。[5]目前香港仅律政司的刑 事检控科就有200余名政府律师代表政府行使刑事检控职能[6]。 新加坡的政府律师制度，是在新加坡宪法中予以明确规定的。检 察总长是新加坡政府的首席律师，也就是首席法律顾问。根据《新 加坡共和国宪法》第19条第7款之规定：“总检察长的职责是， 就总统或内阁随时交付给他的法律问题向政府提供意见，完成总 统或内阁分配给他的其他法律任务，以及履行根据本宪法或任何 其他成文法律所授予的职务”。在新加坡，总检察署不属于司法 机关，而是新加坡的法律部门之一，也是一个独立的法律机构。 总检察署从检察总长到下设的部、司负责人，均是新加坡的政府 律师，承担着公诉人等政府律师职责。除了总检察署外还有一些 法定机构也有政府律师，如律政部、所得税管理局以及来源于大 法官的法律服务委员会等机构的工作人员，许多都是政府律师。 政府律师也受高等法院监督，新加坡《律师法》第八章第 82 条 (1)项规定，政府部门中凡是具有律师资格的人员和其他法律官员 都被视为新加坡高等法院的官员，第82条A(2)项还规定他们均 受高等法院管辖。因此，政府律师的行为道德和执业纪律同样要 受《律师法》的约束，在道德品行、职业标准等方面，政府律师 与社会律师是一样的，也要接受律师行业组织的自律管理。[7] 迄今为止，我国官方的正式提法均使用“公职律师”一词，但有 学者研究表明，国外并没有公职律师这一概念，只有政府律师、 公诉律师、军队律师、公司律师、法律援助律师这些与社会律师 相对应的概念。[8]从我国目前所开展的公职律师试点工作看，也 是全部集中于政府行政机关，即通常意义上的“政府律师”。在 现阶段，政府律师与社会律师、军队律师、公司律师共同构成了 我国律师职业的四种类型。 二 关于政府律师制度的理论基础，国内学界对这一问题的研究目前 极为有限。笔者在对政府律师制度进行思考和研究中，认为其理 论基础至少可以包括两个方面： 一、“法治政府”理论 “法治政府”是西方政治哲学