论民营BOT项目与国家审计监督.docVIP

上世纪八十年代，从土耳其起源了一种全新的投资模式，即 bot 模式，这种新的项目投资模式对建设周期长、投资规模大、回报率低 的政府基础设施项目来说， 具有明显的优势， 此后世界各国以此作为 一种高效率的投融资模式从事公共基础设施的开发建设。 bot 模式的发展减轻了政府财政对基础设施的投资压力，弥补了 改善城市基础设施投资的不足，改进了基础设施建设与运营的效率，提前满足社会对公共产品的需求。 我国 1987 年建设运营的广东沙角 b 电厂工程是我国首例 bot 项目，近年来，国内民营资本大量涌入基础设施投资项目，如福建泉州刺桐大桥是我国首例民营经济以 bot 方式建成的项目。 笔者多年以来观察了我国 bot 项目发展和运作的现状， 注意到国家审计监督作用对 bot 项目的规范运作具有不可替代的重要作用， 但是目前现状是， 一方面民营资本参与 bot 项目的热情高涨， 另一方面审计介入程度较低， 难以起到弥补制度缺陷的作用， 本文对此进行了一些简单论述。 一、民营资本积极参与 bot 项目的必然性 中国民营 bot 项目与外资建设 bot 项目相比有较大的优势， 不存在法律适用的问题， 不存在外资 bot 项目运作中的外汇兑换、 担保等等一系列问题， 故而法律环境相对优越；其次，民营资本自改革开放以来，尤其是近十年来涌现出数以千计的资金实力雄厚的民营企业， 原始资本的大量积累需要寻找风险性较小的投资赢利渠道， 基础设施具备稳定的投资回报强烈吸引民营资本的投资， 两者形成了强大的相互需求， 决定了民营资本 积极参与 bot 项目的必然性；再次，我国民营企业发展至今，已经完全改变以往个体工商户的不良形象， 民营企业已经转变为行业技术领先、经营理念创新、管理团队整齐、员工素养较高的现代企业，与外资企业相比，文化背景差异、中国国情陌生等障碍根本不存在，竞争优势明显。 二、民营 bot 项目实践中存在的弊端 民营 bot 项目实践至今，一些弊端已经显现出来， 甚至导致项目中黑幕重重， 政府为此付出更为高昂的代价。 （一）民营投资主体公司法人结构不完善、投资者素养不高 现阶段，资本雄厚的民营企业家素养参差不齐，家族型企业仍然较多，法人治理结构仍不理想， 因此对 bot 项目的管理和运营带来消极的影响，需要个人自律的职业道德操守难以起到有效的约束， 可能对政府管理当局产生较大的回购风险。 （二）合同文本不完善， 缺乏风险管理措施笔者注意到一些 bot 项目的合同文本极其简单， 区区几页纸何以保证数以亿计的投资风险控制，漫长的合同履约期缺乏法律保障， 合同文本往往忽视风险保障措施。 （三）守法意识淡薄，置合同信用不顾由于我国近几年房地产市场发展迅猛，投资利润率已趋向暴利， bot 项目的投资利润率难以匹敌，民营企业往往借故索要超额回报，置合同约束于不顾，甚至不遵循信用，人为设置回购障碍，投资前拍胸脯式保证消失了，回购时拍桌子耍起无赖。 （四）“草船借箭”现象普遍存在 部分民营企业自有资金投入较少，利用金融监管漏洞和政府基础设施的良好还贷信誉， 以项目抵押大量融资，挪用资金到高风险的项目， 这样的“草船借箭”现象普遍存在，对政府回购造成项目债务风险激增。 （五）投资效益与决策初衷相背离 现阶段，一些 bot 投资模式的衍生模式，如 bt 、tot 广泛采用，但是这些模式并未实现 bot 投资模式的优越性， 化解政府融资和建设压力的作用没有体现， 反而造成投资成本激增，投资效益与决策初衷相背离。 （六）缺乏监管制度，培植营私腐败的温床 bot 项目的全过程大部分阶段控制权掌握于民营投资主体，项目管理、建筑承包、质量安全等环节形成利益共同体， 过程中如审计监督等有效监管机制的缺位，孕育了培植营私腐败的温床，其结果可想而知。 三、对民营 bot 项目实施审计监督的重要意义和作用 在固定资产投资发展和体制改革领域， 国家审计监督发挥了显著的作用， 体现在：一是揭露并查处了建设工程领域的商业贿赂、 维护了建筑市场的经济秩序；二是促进了政府建设项目的投资节约、 减少建设资金的损失浪费；三是推进了政府建设项目风险约束机制和监督机制的建立和完善；四是促进了政府建设项目投资效益的进一步提高。 我国民营 bot 项目历经多年实践和发展， 取得一定的成效， 但投融资制度设计、建设项目管理等方面仍然与市场经济体制飞速发展的现状不平衡，民营资本追求利润最大化的趋利性特征较为明显。 bot 项目建设运营周期长达几年甚至十数年之久，漫长的建设回 购过程中需要监督其规范有效地履行合同， 防止政府和社会公众利益受到不法侵害， 同时也有利于保障社会公众的知情权， 便于接受社会舆论的监督。 对民营 bot 项目 （二）事中审计，提高执行中监督建设运营的有效性 事中审计，检查 bot