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高等教育分权的悖论-高等教育学论文 高等教育分权的悖论 蒋凯 摘要：高等教育分权是过去20-30年间许多国家实施的一项教育政策，已经成为一种高等教育管理改革趋势。高等教育分权包括政府向高校分权与政府内部从中央向地方分权，其中最重要的是在政府与高校之间进行合理的权力配置，使高校获得充分的自主权。实践表明，在高等教育分权过程中存在一些并没有得到解决的悖论，主要体现为政府仍然保持强势地位，高校普遍没有获得更大的自主权，分权并不必然带来高等教育质量和效率的提高。 关键词：高等教育分权；高等教育集权；高校自主权 中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1671-1610（2014）01-0019-07 基金项目：国家社会科学基金（教育学）国家青年基金课题，“全球化背景下的高等教育政策变迁：发展中国家的视野”，项目编号：CIA060074；教育部“新世纪优秀人才支持计划”项目，项目编号：NCET-08-0028。 收稿日期：2013-10-05 作者简介：蒋凯（1973- ），男，湖南湘阴人，教育学博士，北京大学教育学院副教授，从事比较高等教育、高等教育原理、教育基本理论研究；北京，100871。 高等教育分权已经成为一种国际流行的高等教育管理改革趋势，20世纪80年代以来中国在推进高等教育分权方面走过了曲折的发展道路。高等教育分权中的一些基本理论问题有待澄清，积累的主要国际经验值得总结。本文阐述高等教育分权的涵义、类型与实践，重点从高等教育分权过程中的政府地位、高校自主权、教育质量和效率三个方面分析其中的主要悖论。 一、高等教育分权的涵义、类型与实践 英国著名教育家、原剑桥大学校长阿什比（Eric Ashby）在《科技发达时代的大学教育》（AdApting Universities to A TechnologicAl Society）一书中写道：“大学的兴旺与否，取决于其内部由谁控制。”［1］ 实际上，大学是否兴旺发达，不但取决于其内部由谁控制而且取决于是谁在从外部控制大学。大学由谁控制，是一个涉及权力来源的问题。权力无处不在，在高等教育领域存在各种形式和各种等级的权力。一般而言，高等教育权力或学术权力从低到高分布于六个层次：第一层次为系或讲座、研究所，它们是主要的运行单位；第二层次为学院或学部，它们由几个运行单位结合而成；第三层次为大学或作为独立实体机构的学院；第四层次为多校区的学术管理组织，如多校区大学；第五层次为州、省一级政府；第六层次为中央政府，包括行政、立法和司法机构。在拥有高等教育权力的六个层次的组织中，第四至六级层次为各种行政管理实体，被称为学术权力的“上层结构”。［2］ 在高等教育权力问题上，权力的来源十分重要，权力的配置也同样重要。大学内部由谁控制以及谁从外部控制大学，涉及的是高等教育的权力来源问题；高等教育权力在不同层级之间的分配，则属于高等教育权力的配置问题。 分权（decentrAlizAtion）又称分权化，与集权（centrAlizAtion）相对应。分权是一个政治学概念，20世纪60年代初以后在政治学和行政学界开始有较多的探讨［3］536-566，后来逐渐受到其他学科学者的关注。一些学者先后对教育分权的概念进行了界定。布朗（D.J. Brown）指出，教育分权是指权力从较高的管理层转移到较低的组织层。［4］汉森（E. MArk HAnson）认为，教育分权指决策权威、责任和任务在组织之间从较高的层次转向较低的层次的转移。［5］112 在卡诺依（MArtin CArnoy）看来，教育分权则是指将更多的教育决策权下放给地方或学校。［6］4 参考上述定义，可以将高等教育分权理解为高等教育权力从较高的层次转向较低的层次。高等教育分权包括两个向度，一是政府向高校分权，二是在政府内部从中央向地方分权。 分权是一个复杂的过程，包括多种类型。整体而言，从功能与空间的维度进行划分，分权包括职能分权（functionAl decentrAlizAtion）与地域分权（territoriAl decentrAlizAtion）两种主要类型。教育领域同样存在这两种类型的分权。［7］204-228 职能分权是指在平行运行当局之间权力分配的分散。例如，2007年英国教育与技能部（DfES）分成儿童、学校与家庭部（DCSF）和创新、大学与技能部（DIUS）两个部，属于职能分权。政府与民间举办高等教育的松散管理也属于职能分权。地域分权是指政府权力从较高层次向较低层次的转移，例如从国家、州（省）、多校区大学向大学（学院）、学部（学院）、系（讲座、研究所）的转移。 地域分权包括三种类型：权力分散（deconcentrAtion）；权力委托（delegAtion）；