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减缓贫困 中国的努力 （2004年5月世界银行上海全球扶贫大会参阅资料） 二00四年五月 目录 摘要 一、 引言 二、 改革与发展：创造大规模减贫的宏观环境 三、 扶贫开发：中国政府的专项减贫计划 组织领导 贫困瞄准 内容和方式 资源动员 特殊群体的扶贫 城市扶贫 国际合作 成效 四、 中国减贫的经验和启示 高度的政治承诺 制度保证 发展带动减贫战略 强大的社会动员力 开发式扶贫方针 赋权与参与 国际经验本土化 五、未来的挑战、机遇和对策 当前的贫困问题 减贫工作面临的挑战和机遇 减贫战略和对策 减缓贫困一中国的努力 摘要 1、中国自1978年开始的市场化取向的改革开放政策，引发了 国民经济的持续快速增长，有力推动了贫困人口的大规模减少。由 于发展条件的差异，中国还突出存在区域性贫困问题。为此，中国 政府于1986年启动了有组织、有计划、大规模的扶贫开发活动。 改 革形成的制度环境，高速增长奠定的物质基础以及中国政府实施的 专项减贫计划，为中国实现大规模持续减贫创造了良好条件。 、本报告以中国建立的有效的减贫机制为主线， 首先介绍了中 国经济改革的主要内容，其中特别注意介绍与农村经济相关的内容。 这些内容可以大致说明中国经济何以起飞并强劲持续的动因。随着 中国市场化进程的加快，中国政府实施的专项扶贫计划已越来越成 为减贫的主要推动力。报告对中国扶贫开发计划的内容、方法、目 标及成效进行了详细说明。报告从政治承诺、发展战略及减贫埋念 角度，总结了中国成功实现大规模减贫的经验和启示。最后，对中 国减贫面临的挑战和对策进行了概括性介绍。 中国的经济改革 、中国的经济改革以农村改革为发端， 农业部门的经济效率因 此迅速提升，农业产出水平和农民收入大幅度增加。乡镇企业的发 展，为农民创造了大量就业岗位，使农村经济产生了新的推动力。 国有企业改革、非国有经济的发展以及城市化进程的加快，使大批 农村劳动力由生产率低的农业部门转向生产率更高的非农部门就 业，提高了经济效率，成为支撑中国经济增长的主要源泉之一。 、中国高速发展的过程， 也是不断扩大对外开放的过程。2001 年中国正式成为世界贸易组织的成员。 从1993年开始，中国已连续 11年成为吸收外商直接投资最多的发展中国家。 中国经济的运行机 制已经走向了市场化和全球化的道路。 、改革不仅增加了社会财富和人民福利， 同时使中国的经济结 构和运行机制显著改善。 扶贫开发:中国政府的专项减贫计划 6、1986年，从中央到各级地方政府都成立了扶贫开发的专门 机构。根据中国经济仍然落后的国情， 以满足基本生存需求为标准， 中国政府测定了以农民人均纯收入为指标的贫困标准。为了有效瞄 准贫困人口，根据贫困人口区域性分布的特征，中国政府确定了一 批贫困县，以县为单位投放扶贫资金，组织实施扶贫项目。进入新 世纪，随着贫困人口的减少和地域分布上的新的特点，中国政府开 始将扶持对象放在村级，并提出了“省负总责，县抓落实，工作到 村，扶贫到户”的分工负责制度，以使各项扶贫措施更加有效的瞄 准和覆盖贫困人口。 、中国扶贫开发的核心是开发式扶贫， 实质是创造机会，提咼 能力。扶贫开发的主要内容是改善贫困人口的生产生活条件，支持 贫困农户发展生产项目，创造新的就业和发展机会等。在实践中， 中国政府创造出了以工代赈、小额信贷、整村推进、“政府十公司 十农户”、劳务输出、自愿搬迁移民等成功的扶贫方式。 、中国政府为实施减贫计划提供了有力的财政支持。 中央和各 级地方政府设立了专项扶贫资金；中央财政通过转移支付的方式对 贫困地区予以援助；为改进贫困地区公共服务水平，中央政府在贫 困地区组织实施了一大批教育、卫生和文化项目。同时还对贫困地 区和贫困人口实行减免税赋等优惠政策。 、中国政府依据其强大的动员能力， 开展了国家机关定点扶贫 和东西扶贫协作工作，同时十分注意发挥非政府组织和民间力量在 减贫工作中的作用。 、中国政府和国际社会在减贫领域开展了广泛合作。这些合 作，不仅壮大了中国的减贫力量，而且对借鉴国际经验，学习先进 的减贫理念和管理方法，提高中国减贫工作的整体水平发挥了积极 作用。其中尤以世界银行实施的综合性扶贫项目为典范。 、由于在城市长期实行充分就业和完全的社会保障政策，中 国的贫困问题长期集中在农村地区。 20世纪90年代后，随着经济 结构调整和劳动力市场开放，城市贫困问题开始出现。中国政府通 过促进下岗人员实现再就业，健全养老、失业保险制度、下岗职工 基本生活保障制度和城市居民最低生活保障制度三条“保障线”， 在现阶段较好的解决了城市贫困问题。 、中国的扶贫开发取得了显著成效，表现在贫困人口大幅度 减少，贫困地区的经济发展速度明显加快，各项社会事业取得长足 进步，人口、资源、环境的矛盾有所缓解，生态环境恶化