大陆环境政策.ppt

五、环境恶化的主要原因 ? 直接原因：当前治理模式的局限性 ? 深层原因：经济运行机制中的严重缺陷 （一）当前环境管理中的缺陷 ? 以往治理的教训，在于重末端，轻源头； 重建设，轻运行；重工程，轻治理；重行 政，轻社会。 1 、重末端，轻源头 ? 末端治理有点象一座城市的路面保洁。无疑，清 扫能力是重要的，但如果川流不息的人群不断乱 扔垃圾，提高清扫能力与道路垃圾的增长之间就 形成了一种令人精疲力竭的竞赛。 ? 所有的末端治理都属于无奈之举，正确的治理计 划应该是将末端治理压缩到为了实现治理目标， 没有办法再压缩的计划 ? 要实现真正的源头治理，需要有一种超越专业管 理的开阔视野，通过整体地优化社会经济生活来 释放环境效益，在经济运行质量改善的过程中实 现治理。这样的思路看似抽象，然而是可实践的 源头治理的案例 ? 让农民学会怎样合理施用化肥农药，减少流失； ? 在农村，尤其在养殖业发达的地区推进有机农业，以实现 减少养殖业污染的同时保证农民增收； ? 城乡生活垃圾中的有机部分进行堆肥，施用于绿地和农田， 以减少不当处置造成的污染； ? 优化城乡各类建设规划，使之有利于污染治理； ? 进行以涵养水源、恢复自净能力为导向的国土整治； ? 帮助地方政府制定更为合理的公共建设规划，以保障包括 环境保护在内的资源合理配置； ? 帮助企业通过改善管理，降低物耗和减少排放； 2 、重建设，轻运行 ? 资金未到位而未动工的，未建成的；主体 工程建成，但管网未铺设的；工程建成， 但运转不正常的，成为一种普遍现象 ? 专家的解释是过于简单的：资金投入不足。 本质上，这是一种没有意义的同义重复。 需要弄清楚是什么造成投入不足 直观的原因 ? 许多项目的责任主体显然不明确。由于是运动式 的、自上而下行政推进的方式，由于任务的各方 面意义重大，“下面”无力与“上面”讨价还价， 由此确定的项目，资金的到位情况显然会出问题。 ? 单一的治理模式覆盖流域各地，必定会导致资源 配置问题。但主导项目的技术专家很难理解这一 点。 ? 运行成本谁承担的问题未能解决。一些地方污水 处理收费政策不到位，未能为市场运作提供必要 的政策环境。 ? 一个经济相当贫困的城镇建设一座高标准的污水 处理厂。这样的决策必定是灾难性的 – 此类项目会因高成本导致建设资金的难以筹措，从而 进一步增加建设成本； – 项目主体建设成本过高几乎必然导致管网建设的滞后。 于是，处理能力利用不足导致单位污水处理成本过高， 从而使通过收费实现成本运行成为不可能。 – 城市和工业区用地过度铺张从另一个方面增加了管网 成本； – 于是，城市污水收集处理系统就从一种收费物品转变 为“公益品”，必须由政府埋单。而这些地区的政府 普遍难以负担。 ? 根本原因不是因为某些专家所说的“忽 视”，如忽视管网、忽视收费之类，而是 因为决策偏差、缺乏相应的制度安排和长 期运行机制等方面因素。 ? 汲取此类教训，未来的项目安排有必要采取以下 原则： – 一个项目是否上马，取决于它在各种治理方案中是否 属于成本最低的； – 项目规模和技术系统的确定以长期成本最小化为导向； – 不能片面追求所谓先进技术，注重根据当地实际，应 用集成化的适用技术； – 在上述原则基础上，设定合理的收费标准和收费制度； 培育设施建设和运行领域的市场机制。 3 、重工程，轻治理 ? 以往的治理中，存在着明显的工程偏好。无论水 利方面还是环保方面，治理似乎成了一堆堆钢筋 水泥的代名词。究其原因， – 所谓“工程师思路”，这是一种我国当前正处于工业 化中期这一特定历史阶段的文化现象，其特点是试图 用工程解决社会经济问题。对此，上世纪 60 － 70 年代 西方社会在进入工业化末期后曾进行过深刻的反思。 – 受到职能部门的专业化特点的影响。当然，对于部门 而言，有工程意味着有钱，这种利益导向的影响也相 当明显。 ? 在当代公共政策领域，治理总意味着政府与各种社会和市 场力量携手，协力应对某种挑战。简单地说，就是“政府 掌舵，社会划桨”。一种挑战越严峻，越需要党和政府统 合社会资源、充分发动民众、利用市场机制。 ? 工程不应该取代自然的力量。与自然的净化相比，工程的 净化其实只是污染物的转移，也就是说，污水处理只是某 种程度上将水与污染物分离，形成的污泥还是要加以二次 处理。而自然的净化则是一种依托大地的循环。更重要的 是，工程治理总是代价高昂，而如果借助大自然的服务， 自然界会是慷慨的，其服务是低成本乃至免费的。 ? 丘陵、岗地、洼地、水塘、河流、水田，各种地 形