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村级治理行政化过程中的治理要素脱节及矫正 一、问题的提出 随着我国社会发展和治理理念革新，“实现党、国家、社会各项事务治理制度化、規范化、程序化”成为治理现代化的要求。在这一背景下，以“人、事、财、规则”为主要面向的村级治理行政化的趋势愈加显著。作为国家权力进一步下沉的一种实现方式，行政化治理通过“规则下乡”“资源下乡”等方式强化村级治理的科层性，使其朝着规范化、制度化、程序化迈进，但同时也弱化了村级组织和村干部的治理自主权，压缩着有着长久历史传统的“半正式治理”的治理空间，并推动村级治理模式从间接治理向直接治理转变。行政化治理虽然在一定程度上实现了村庄治理规范，提升了村治效果，但也造成了新的治理困境，或是异化为徒具其表的“形式化治理”，或因治理效率的损失而使基层治理体制成为“耗散型体制”，抑或在“规则下乡”中“限制了基层治理主体的主动性，造成基层治理中的形式主义和内卷化”。那么，缘何村级治理行政化过程中会遭遇困境？又该如何突破？ 目前学界有关村级治理行政化困境的研究主要是从“村民自治视角”和“行政化视角”开展的。“村民自治视角”从行政化治理与村民自治之间的张力角度来阐释村级治理行政化所产生的现实困境，认为“日益强化的村庄行政性在吸纳村庄政治的同时，也造成了对村庄民主政治的消解，这也是村级治理行政化的内在困境”。同时，农村自治法制改革滞后、村干部与村民及其自治组织之间的身份地位悬殊加大、信息融通受阻、缺乏有效的协商机制构成了行政化治理与村民自治耦合的实践困境。“行政化视角”主要是从行政化转型对农村治理的现实影响的角度来指出其所面临的困境。有学者指出村级治理行政化的制度后果是加速村民自治的衰弱、导致干群关系的疏离、治理效果不能令人满意;也有学者通过对村庄合并后新型农村社区的研究指出合并后的新型农村社区治理行政化导向的影响是农民利益容易被忽视甚至被损害、不利于农村社会矛盾化解和基层治理结构的改善。 既有文献丰富了该领域的研究，能够为本研究提供重要的支持。但无论是“村民自治视角”还是“行政化视角”大都以乡政与村治的关系为出发点对具体问题进行探讨，而对村级治理行政化过程中乡村治理要素的关注不够充分，缺乏系统性研究。基于此，我们对村级治理行政化转型的内在逻辑进行剖析，从治理要素间关系的视角对村级治理行政化的困境及治理路径进行研究，探索优化村级治理的路径。 二、村级治理行政化转型的四重逻辑变迁 传统的半正式治理是“中国农村基层的公共权力主体（准官员）采取的非科层化、非制度化、非程式化的治理办法，它不完全以国家的正式制度、法律、政策为操作规范，而是综合利用各种治理资源，尤其是来自农村社会的内部资源，来实现对农民的控制和治理目标”。其实质是结合了官方治理和社会自治的一种简约治理方式，在这种方式之下，农村社会内部事务大多由准正式官员治理，国家不轻易介入。半正式治理曾在我国村级治理中长期发挥着关键的作用，尤其是近代以来国家政权建设的主要领域。在传统中国，地方通过由社区提名、县令批准任命的准官员来进行县级以下的治理，这些准官员一经任命，便有较大的自主权，能够充分利用地方资源开展治理，这一时期的乡村治理的实质是在准官员的掌控下开展的半正式治理。新中国成立后村级治理继续延续了半正式治理，“最直接的原因是较以往已经壮大不少的官僚队伍仍时常面临人手不足的困境”。改革开放前，村干部薪水并非由中央财政支付，而是由村集体承担。在治理方式上，由于熟人社会的特点，仍旧较多采用乡土社会的人情、礼俗等非正式的治理方式，即便在国家对农村全面控制的人民公社时期，生产小队长也“不得不重视并在治理实践中遵循乡情规范，只要不是性质特别恶劣，他一般不会运用暴力工具和政治手段”。改革开放后，半正式治理并未因“乡政村治”格局的出现而被打破，村干部既需要得到政府的承认，具备国家赋予的合法性，又需要通过选举得到村民的认可，遵循非正式的治理规则。 随着经济社会的发展，农村逐渐“空心化”，农民逐渐“原子化”，“熟人社会”开始向“半熟人社会”和“陌生人社会”过渡，村级治权面临衰退困局。与此同时，农业税的取消在一定程度上导致乡镇政权的弱化。为应对农村和乡镇双重治权的弱化，加之工业反哺农业政策下国家向农村输入资源的治理实践需求，村级治理的半正式治理特征开始弱化，并开始逐渐向行政化治理过渡。行政化治理“在形态上主要表现为村级组织的人事、管理、村务的专业化和职业化;从运作逻辑的角度，主要是指基层组织的科层化取向;在时空对照的维度上，则呈现出基层工作‘乡土性的衰退以及干群关系的疏离”。行政化转型意味着国家权力自人民公社解体以后的再次“回归”，但与人民公社制度时期不同，国家权力的这次“回归”是携带资源而来，不断改变和重塑着农村关系和农村治理格局，推动着