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蓄滞洪区生态补偿法律政策存在的问题及其优化 20XX年，是全面打赢脱贫攻坚战的收官之年。20XX年3月6日，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话强调，“到20XX年现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，是党中央向全国人民作出的郑重承诺，必须如期实现”。这是一场硬仗，蓄滞洪区的贫困人口在总贫困人口中占了很大比重，其生态脆弱区和贫困地区高度重叠，是脱贫攻坚的硬骨头。 一、蓄滞洪区内涵及其存在的问题 关于蓄滞洪区的范围，《中华人民共和国防洪法》第二十九条有清晰的界定，“包括分洪口在内的河堤背水面以外临时贮存洪水的低洼地区及湖泊等”，具体包括蓄洪区、滞洪区、分洪区和行洪区，主要分布在长江、黄河、淮河、海河两岸的中下游地区，是江河防洪体系的重要组成部分，对于重点地区的防洪安全起到屏障作用。 蓄滞洪区由于进洪频繁，地势低洼，自然灾害较为频繁，农民增收比较困难，经济情况一般较其他地区差。以安徽省为例，沿淮19个县区中，有6个县为国家扶贫重点县，有1个区为省级重点扶贫区，属于全省集中、连片的贫困地区。20XX年4月29日，安徽省人民政府发布公告：安徽省31个贫困县已全部摘帽，3000个贫困村全部出列，但仍然还剩下8.7万贫困人口，主要集中在皖北地区和沿淮蓄滞洪区。 长期以来，蓄滞洪区为流域防洪保安大局做出了巨大贡献。近年来，中央和地方政府为保障蓄滞洪区的蓄洪能力，蓄滞洪区功能一直在被强化，对于功能区内的土地利用、开发和各项建设，产业发展与人口规模等均予以限制。这些措施对于保障蓄滞洪区的蓄洪能力起到了极大作用，但同时也使得蓄滞洪区在招商引资、经济发展等方面处于劣势地位，导致蓄滞洪区交通设施薄弱，居民居住安全缺乏保障，人居环境亟待整治，居民迁建难度大，贫困程度整体较深。 直面蓄滞洪区功能既定这一不可更改的现实，主观上如何确定发展思路就成了蓄滞洪区能否突破发展障碍的关键。由于交通闭塞、自然资源短缺、产业基础薄弱、教育教学较为落后等原因，蓄滞洪区居民的内生发展能力偏弱，其对外生动力——政府对于蓄滞洪区实行的生态保护补偿政策依赖度较高。但是，当前我国的生态保护补偿政策存在诸多问题，从目前贫困人口主要分布在蓄滞洪区可见该政策的实施效果并不明显。 二、蓄滞洪区生态保护补偿法律政策存在的问题 生态保护补偿是我国生态文明建设的一个重要内容，其在促进我国经济发展与生态文明建设过程中具有非常重要的作用。蓄滞洪区既要脱贫又要获得长远发展，生态保护补偿是其重要保障。通过对涉及蓄滞洪区的法律政策进行梳理可知，尽管我国生态保护补偿的理念正在进一步深化，而且越来越科学、合理，但其法律政策存在诸多问题。 1.蓄滞洪区生态保护补偿的专门立法缺失 尽管《防洪法》《环保法》《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》《建立市场化、多样化生态保护补偿机制行动计划》《生态综合补偿试点方案》《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》等相关法律、法规和文件都对生态保护补偿作了原则性规定，但由于蓄滞洪区功能定位的特殊性和生态综合性，立法需要寻找不同生态环境下的共性和个性，要完成一般性规则构建，存在着较大的难度。所以，目前，我国并没有一部系统的关于蓄滞洪区生态补偿方面的法律。 2.对生态保护补偿内涵的界定不明确 20XX年《全国生态环境保护“十五”计划》按照“谁开发谁保护，谁利用谁补偿”的原则，确立了我国最初的生态保护补偿制度。20XX年修改的《水污染防治法》将生态补偿明确表述为生态保护补偿。尽管相关法律、法规和文件目前在使用“生态保护补偿”概念上具有统一性，但是对于“生态保护补偿”的内涵没有给予准确的界定。对于這一概念，我们还要从原国家环保总局20XX年《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》里进行追溯。该意见把生态补偿界定为：“以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。”立法概念的不明确导致我们在实践中对于生态补偿理解的不一致。 3.补偿标准低，规定原则模糊，缺乏可操作性 生态保护补偿标准，是困扰生态保护补偿实践推进的一个重要方面，现有的规定或原则主要有补偿或救助、补偿标准与地方经济发展水平相适应、给予合理补偿等，存在补偿时间短、补偿标准低的问题。 其一，补偿时间短，对发展机会成本损失的弥补不足。例如《防洪法》规定的补偿为蓄滞洪后予以补偿或者救助。按照这种规定，对于承担分洪任务的地区和年份才给予补偿，对于未承担分洪任务的地区和年份则不予补偿，这种补偿明显不合理。蓄滞洪区的功能定位是一个长期建设和维持的状态，其对于蓄滞洪区经济发展形成的制约是持续性的、长期