金融机构强制性自救的中国价值及法律因应.docxVIP

金融机构强制性自救的中国价值及法律因应 如何妥善应对金融机构的破产风险，是我国防范和化解系统性金融危机的关键。从过去的经验来看，“政府救助”（bailout）是我国应对金融机构破产风险的主要方式。政府救助能够实现快速处置，有利于维护金融市场信心，在过去的危机处置中受到各国政府青睐。然而，这种方式不仅具有道德风险，还是沉重的财政负担。如何摆脱对“政府救助”的路径依赖，是“后危机”时代各国金融法变革的重点。202X年，金融稳定理事会202X年金融危机后，二十国集团在202X年的伦敦峰会上成立金融稳定理事会，希望其能够承担全球央行的职责，共建全球金融监管新秩序。发布《金融机构有效处置机制的关键要素》（KeyAttributesofEffectiveResolutionRegimesforFinancialInstitutions，简称《关键要素》），创设金融机构“强制性自救”（bail-in）替代“政府救助”，希望在不中断金融机构核心功能，不动用财政援助的前提下，有效应对系统重要性金融机构的破产危机。此后，瑞士、英国、巴西、新西兰、日本、欧盟、德国、俄罗斯、加拿大、澳大利亚相继修改法律，将金融机构强制性自救纳入国内法，我国香港特别行政区也有类似立法。我国也意识到了金融机构强制性自救的重要性。202X年11月27日，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会（简称“一行两会”）联合发布《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》，将我国系统重要性金融机构的有效处置机制与国际接轨，在处置原则部分明确规定，对于处置资金的使用顺序，首先使用金融机构自有资产或市场化渠道筹集的资金开展自救。但是，该指导意见并未就何为市场化渠道作出具体解释，有待相关细则的出台。 我国有关金融机构强制性自救的研究较少，现有研究多集中于对自救机制提出的背景、概念、要素（启动时间、范围、条件、跨境合作）的简单介绍， 忽略了一个重要问题——金融机构强制性自救能否在我国发挥作用？首先，因为我国基本经济制度的特殊性，系统重要性金融机构多为国有或国有法人控股，与其他国家的系统重要性金融机构多为私人所有不同，金融机构强制性自救在我国能否发挥其作用，似乎是首先应该被探讨的问题。其次，如果我国选择为金融机构强制性自救立法，将面临三个方面的核心法律问题：（1）股东和债权人的保护问题;（2）与国内法的衔接问题;（3）与国际法的衔接问题。为了回答上述问题，文章将首先探讨“政府救助”的有效性、局限性及其变化，然后考察金融机构强制性自救的制度逻辑、国际立法发展及制度价值，最后分析金融机构强制性自救对我国的作用，回应为自救机制立法面临的核心法律问题。 一、“政府救助”的有效性、局限性及其变化 （一）应对系统重要性金融机构破产风险的传统工具——“政府救助” “政府救助”是指当金融机构面临破产风险时，政府通过注入资金，剥离不良资产，更换管理层等方式，化解金融机构破产风险的行为。政府救助是各国应对系统重要性金融机构破产风险的主要方式。我国在面临“亚洲金融危机”时，也有效运用了政府救助。1998年“亚洲金融危机”暴发时，四大国有银行的不良贷款率居高不下，资本充足率严重不足。为了化解金融风险，中央决定出手拯救四大国有银行。财政部发行特别国债为四大国有银行注资，成立四大资产管理公司为银行剥离不良资产。资产管理公司再通过出售、置换、资产重组、债转股、证券化等方法处置了银行的贷款和抵押品，对确属资不抵债的机构实施关闭清算。202X年底，四大资产管理公司终于完成了对四大国有银行不良资产的剥离与处置工作，四大国有银行的不良资产率下降10個百分点。此次“政府救助”有效抵御了“亚洲金融危机”对我国银行业的冲击，避免了可能由此引发的金融危机，但也付出了昂贵的代价，导致巨额财政支出和大量人员失业——财政注资2700亿元，剥离不良资产共计1.4万亿元人民币，两项合计达到1999年国民生产总值的1/6，同时，共计精简人员55.62万人。 （二）“政府救助”的有效性 “政府救助”作为应对系统重要性金融机构破产风险的重要措施，一直以来备受各国政府青睐，这得益于“政府救助”的有效性。“政府救助”的效率极高，能有效恢复市场信心。一旦政府宣布拯救金融机构，一系列处置措施包括财政注资、更换管理层、分割好坏资产、启动债务担保，将同时进行。这将迅速恢复市场信心，缓解市场和投资者的焦虑，阻隔金融机构破产风险的传播，避免因单一金融机构的破产风险而引发系统性金融危机。现代金融市场充斥着大量的信用资产，一旦投资者对市场失去信心，将迅速抽逃资金，造成资产价格在短时间内急剧下跌，企业财务状况进一步恶化，从而引发企业破产危机。又因为现代金融机构之间的紧密联系，单一金融机