棉花国内支持政策调整研究.docxVIP

PAGE PAGE 2 棉花国内支持政策调整研究 市场准入和国内支持是在WTO规则下影响中国农业发展的两个主要议题[1]。2016年9月美国在WTO控告中国对小麦、大米和玉米的补贴政策的支持水平超过入世承诺，美国针对的是我国的粮食作物国内支持政策是否超过WTO规定的问题。2019年9月加拿大向世贸组织投诉中国限制油菜籽进口，加拿大针对的是油菜籽的市场准入问题。我国农产品在WTO被别国起诉的这几起典型案例，为中国的棉花支持政策提出了警示。 自我国加入WTO后开始扩大棉花的市场准入[2]，目前我国棉花实施的是89.4万吨的关税配额与滑准税相结合的管理方式。现阶段因为国内棉花生产成本远高于国际棉花，与美棉、澳棉加征关税的到岸价格相比，我国的棉花仍不具备比较优势，加之我国是世界上最大的棉花进口国，在市场准入方面不太可能被别国起诉。当前我国棉花已经建立起了以目标价格补贴为主体，辅以良种补贴、高产创建、出疆补贴、贷款补贴、农业保险等措施的国内政策支持体系[3]。欧美部分国家虽然还未起诉我国的棉花国内支持政策，但是对我国的棉花支持政策是否超过特定农产品8.5%的微量允许存在一定的质疑。所以，在棉花领域相对于市场准入问题，更令人棘手的是国内支持政策如何改革的问题。在国际贸易争端频繁发生的态势下，我国急需研究如何调整国内的棉花支持措施来避免出现国际贸易争端，保障国内农民植棉收入稳定和棉花产业健康持续发展。 一、文献综述 现有国内农业支持政策调整的相关研究主要集中在国内农业支持水平评估和调整方向建议两个方面，较有代表性的有： 朱满德和程国强（2011）以粮食作物为对象，评估了国内农业支持水平，认为价格支持和挂钩补贴等措施逐步成为主要政策工具，对市场的干预和扭曲作用日益明显[4]。朱满德和程国强（2015）对粮食特定农产品的黄箱支持水平进行测算，结果表明没有突破微量允许，符合WTO农业国内支持规则[5]。耿仲钟和肖海峰（2018）认为试点目标价格补贴政策、农业三项补贴改革、玉米生产者补贴出台后粮食作物的黄箱支持水平存在破箱的风险，棉花则很有可能已经超过微量允许[6]。对棉花进行特定研究中较有代表性的是祝宏辉和李聪聪（2017）运用AMS对新疆棉花目标价格政策的黄箱支持水平进行了测算，认为新疆的棉花黄箱空间已经极其有限[7]。 近三年，有部分学者对我国农业支持政策政策的调整方向提出了有价值的见解。张领先和唐晓林（2017）结合农业供给侧结构性改革，提出调整与使用绿箱政策措施来优化与改善农产品生产结构和品质，间接缓解近年来微量允许的“天花板”压力[8]。胡俊波(2017)提出新常态下农业支持政策应该沿着“促进现代农业发展、促进农业生态环境的改善、用好用活‘绿箱政策’”三个方向调整，政策的着力点应该集中于“支持农业的适度规模经营、支持新型农业经营主体的培育、推动科技创新及社会化服务体系建设、支持农业经营制度的体制机制创新”四个重点之上[9]。 从已有文献可以发现，目前对棉花国内支持政策调整的相关研究仍然比较少，研究内容还有待进一步深化，本文将进一步完善这领域的研究。 二、棉花国内支持政策的现状 （一）当前棉花的国内支持政策介绍 现阶段棉花的国内支持政策以黄箱措施为主，绿箱政策种类较少。以新疆为例，实施的黄箱政策主要包括每亩15元的棉花良种补贴、皮棉每吨18600元的目标价格补贴、有机肥料补贴（一般是按每吨或者每亩补贴，按亩补贴大概50-100元不等，按吨补贴大概300-400元不等）、秸秆农机补贴补贴（兵团最高1100元/亩，地方1500元/亩）等补贴政策。绿箱措施有与环境相关的地膜收补贴，补贴额为60%；棉花种植自然灾害保险补贴，其中农户缴纳20%保费，其他有中央、自治区及县财政给予补贴；政府在病虫害防治、培训服务、推广和咨询服务等其他方面提供的一般性服务。由此可见，在新疆对棉花产业的支持政策主要是以目标价格为主的黄箱措施。由于棉花的黄箱政策是以棉花的产值8.5%为补贴上限，而绿箱政策以农业产值8.5%为补贴上限，所以绿箱措施可利用的空间非常大，黄箱空间则比较小。 （二）当前棉花的国内支持政策黄箱水平判断 目标价格补贴政策因为它与价格、产量挂钩，属于WTO“黄箱”政策，受到棉花产值8.5%微量允许规则的约束，对农民的支持空间有限。从中国棉花网统计数据可知，3128B级皮棉新疆市场价格2019年9月为12893元/吨，10月为12720元/吨，而同期2018年的皮棉价格分别为16172元/吨、15903元/吨，2019年比2018年同期价格分别降低了3279元/吨、3183元/吨。与目标价格18600元/吨相比，可以推算今年农户的收益中接近1/3为补贴资金，预计2019年新疆将为实施目标价格补贴政策以来对棉花补贴的最高值。另外，中央财政按照