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党内法规的二重属性：法律与政策 2021年5月27日，中共中央发布了《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，党的制度建设进入一个更加规范的新阶段。根据《中国共产党党内法规制定条例》第二条第一款规定：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”此后，《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》发布。根据该“决定”，1978年以来制定的党内法规和规范性文件，有300件被废止和宣布失效，467件继续有效，其中42件将做出修改。2021年11月28日，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017）》全文发布。随着一大批中央党内法规在未来五年陆续制定，党内法规制度体系框架即将形成。 一些法学研究者注意到党内法规在法学理论上的意义。周叶中认为，党内法规建设有利于推进党的依法执政和加快建设社会主义法治国家。①姜明安借鉴了罗豪才和宋功德的“软法”学说，提出党内法规是类似于社会法、国际法的软法，已经具有“特殊法律性质。”②当然，也有些法学研究者对“党内法规”的概念和作用都存在疑惑，可能或多或少地担心，突出党内法规会影响中国特色社会主义法律体系的健康发展。正如罗豪才和周强所说：“党内法规在法治国家建设中的定位问题……党内法规与国家法文件的关系问题等，这些问题并没有现成答案，在这种情形下建设法治国家，在世界上也没有什么先例可循。”③ 在建设法治中国的历史背景下，学界对党内法规现象的研究刚刚开始。 党内法规既有法律的一些特征，又有政策的一些特征，是具有法政二重属性的规范性文件。党内法规的政治属性优先于法律属性。在这个意义上，“政法二重属性”的概念较之“法政二重属性”更加科学。但是在我国的政治话语中，“政法”一词有独特的内涵和外延，所以本文没有使用所谓“政法二重属性”以避免误解。基于它的法律特征，在广义的“法”与其它社会现象的对立中，党内法规可以纳入“法”的范畴；基于它的政策特征，在国家法与党的政策的对立中，党内法规应当属于政策的范畴。表现出法政二重属性的党内法规，不是法律文件和政策文件的交集；不是由政策向法律过渡的中间产品；不是片面追求形式逻辑的封闭自洽系统。党内法规的法政二重属性归根结底源于我国的政治现实，是党的领导权威赋予了党内法规以某些类似于国家法的特征，同时也使党的执政功能保留了其政策特征。在这一背景下，尤其有必要对党内法规与国家法作出区分，避免误解，恰当发挥其在国家治理体系中的作用。本文总体上是一个描述性研究，旨在归纳党内法规现象的事实，并在此基础上加以概念化。文中必须作出的规范性判断则采用了党内法规和我国国家法的内在标准，以尽量回避那种囿于价值立场的无谓争执。 一、党内法规的法律和政策特征 （一）党内法规是事实上的行为规范 我国宪法“总纲”第一条即规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的，人民民主专政的社会主义国家。”众所周知，中国共产党在国家中的地位既不同于自由主义民主政治中的选举型政党，也不同于我国的各参政党。我国近代以来人民民主革命和社会主义建设的历史奠定了中国共产党的长期执政地位。我国宪法序言对此有所阐述，这也是我国社会主义民主政治的实际情况。党的长期执政地位决定了党的政策对国家和社会的影响是长远的。人们对党的政策，特别其中效力稳定、形式规范的党内法规可以形成像对国家法一样的预期，可以根据党的政策作出符合自己利益的合理行为。这种现象可以类比人民法院的司法解释和指导案例。我国最高人民法院根据立法机关的授权，可以发布约束地方各级人民法院的司法解释，也可以发布下级法院需要参照执行的指导案例。司法解释并非国家制定法，只是裁判规则，并非行为规则。我国最高人民法院发布司法解释的权力源自1981年《全国人民代表大会关于加强法律解释工作的决议》第二条的规定。指导案例只具有参照效力，不直接规定人们的行为模式，2021年《最高人民法院关于案例指导工作的规定》第七条。但人们对待司法解释和指导案例，还是像对待国家制定法一样，这恰恰因为稳定的规则可以帮助人们对自己行为的后果形成预期，据以采取行动。党内法规也具有上述特征。 （二）党内法规在某些领域的骨干作用 党内法规在某些重要领域发挥着骨干作用。这里特别突出的是党内法规中的干部制度。这类党内法规决定了国家对各机关工作人员的安排，比如《党政领导干部选拔任用工作条例》就规定了选拔干部的基本程序和主要方式。在其他国家，类似的安排（王位继承制度、选举制度和公务员制度）是最为重要的法律，当然必须用明确、具体、稳定的规则形式固定下来，不能像一般政策表述那样比较原则、概括且