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监察机关的宪法定位 考试通宝典 7月8日 〔作者简介〕秦前红，法学博士，武汉大学法学院教授。 〔文章来源〕《中外法学》2018年第3期。 摘要：国家监察体制改革实质上是监督权的重新配置，监察机关和监察权得以在此过程中产生。此次修宪为之作了颇多的宪法设计，尤其是对监察机关作为国家机构在人民代表大会制度中的地位，以及与其他国家机关的关系进行了规定。据此规定，监察机关与权力机关是“产生、负责和监督”的关系，与司法机关是“互相配合，互相制约”的关系，与行政机关则为“不受干涉，且互相配合，互相制约”的关系，上下级监察机关间则是“领导与被领导”的关系。监察机关与其他国家机关间关系的运行需以宪法为遵循，同时，对宪法上监察机关和监察权定位和性质的考察，也需通过上述国家机关间关系的讨论来展开，并需注重机构设置与权力运行的实际轨迹。 关键词：监察机关 国家机构 宪法定位 引言 为了贯彻和体现国家监察体制改革的精神，为监察委员会的成立提供根本法依据，十三届全国人大一次会议通过的《宪法修正案》，就国家监察委员会和地方各级监察委员会的产生、性质、地位、人员组成、任期任届、领导体制等内容进行了规定。若以修正案的篇幅为视角来观察，可以发现此次通过的《宪法修正案》共有21条，其中11条与监察机关和监察权相关，特别是在《宪法》第三章“国家机构”中增设了“监察委员会”一节。这一方面彰显了国家监察体制改革事关重大，唯有通过宪法修改才能为改革提供充分的正当性基础，并使改革得以实质性推进和深化；另一方面表明国家监察体制改革以及因此为之的宪法修改，对此前宪法体制的影响同样颇为重大。此般影响集中表现为将监察权形塑为一种此前宪法规定之外的权力类型，继而使得监察委员会成为一个新的权力单元和系统。本文以为，国家监察体制改革作为事关全局的重大政治体制改革，机构与职能的整合乃是改革的主要方法论。此过程中新机构的设立及旧机构的撤销，实质上皆是国家监督权重新配置的外在表现形式，而监察机关和监察权即为权力重新配置的结果。因此，如何认识此一新设立的国家机关和新出现的国家权力，便成为一个无法回避的理论和实践问题。 国家监察体制改革开展至今已一年有余，理论上其实有不少关于监察机关定位和监察权性质的讨论：首先，于监察机关的定位而言，有论者将其法律性质定位为行政机关、司法机关或是政治机关；亦有论者认为监察机关乃是被宪法授予国家监察权的新的国家机构。而改革者则认为监察机关实质上就是“反腐败工作机构，是政治机关，不是行政机关、司法机关”。其次，就监察权的性质而论，有论者认为新的监察权既非行政权，也非司法权，而是一项独立的国家权力，这是新监察体制的标志性特色；监察权是立法权、行政权、司法权之外的第四权力，该权力就是监察权；亦有论者基于改革实践中监察机关履行的监督、调查和处置职责，认为监察权具有行政权和专门调查权的二元属性；还有论者着眼于机构与职能整合的改革思路，认为国家监察体制改革本质上是既有政治资源的再整合、再分配，由此使监察权呈现为一种复合性权力的样态。可以发现，与此前的行政监察机关和行政监察权有别的是，国家监察机关因改革而具有的宪法机关的地位，国家监察权亦由此成为一项宪定权力。如此一来，有关监察机关定位和监察权性质的讨论，在相当程度上便成了一个宪法学问题。 构造国家权力和保障公民权力乃是现代宪法的核心功能，甚至可以说宪法的首要功能和内容即在于构造并限制国家权力，现代立宪国家通常基于一定的原则来构造国家权力和组织国家机构。在我们国家，该原则表现为人民代表大会制度的政体及民主集中制的国家机构组织原则。国家监察体制改革以及由此而来的宪法修改，无疑丰富和发展了人民代表大会制度和民主集中制原则，这集中表现为人民代表大会下“一府两院”的国家机关构架演进为“一府一委两院”的构架。监察机关在宪法所预设的“轨道”上行使着监察权，并在权力行使过程中与其他国家机关产生关联。于此层面而言，若欲在宪法层面认识监察机关的定位及监察权的性质，很大程度上需借由监察机关与其他国家机关间关系的讨论，主要有监察机关与权力机关，监察机关与司法机关，监察机关与行政机关，以及上级监察机关与下级监察机关等四对关系。 一、监察机关与权力机关的关系 (一)民主集中制：产生、负责及监督 民主集中制乃是普遍适用于执政党和国家政治生活的一项重要原则，且有着颇为丰富的指向和内涵。中国共产党在全国执政以后，把这种原则和制度运用于政权建设，在国家机构中实行民主集中制的原则。我国现行《宪法》第3条规定了民主集中制原则，并将其作为一项国家机构的组织原则，该原则成为国家机关产生及相互间关系运行的遵循和基础。此项原则的核心内容有三：一是在人民与权力机关的关系上，遵循由人民选举产生并监督权力机关的原则；二是在权力机关与其他国家机关的关系上，遵循由权力机关产生并监督