浅谈林业和国土违法行为的合并执行.pdf

赵县自然资源和规划局 陈春荣 行政机关在执法实践中经常会遇到行为人的一个行为 同时违反多个法律、法规的规定，构成多个违法行为，应当 如何处罚？机构改革前，各部门会按照各自的法律规范处理。 改革后，许多职能相似的部门被整合，对此，应当怎么执行， 没有明确的规定，学术界及执法实践中也存在不同的认识。 自然资源管理部门组建后，整合了林业、规划等部门职责， 许多县一级进行了彻底整合，成立了自然资源和规划局，林 业部门的林业执法一并划归自然资源和规划局。对非法占用 林地的查处，实施主体由以前的林业部门和国土部门变为现 在的自然资源部门。那么，行政处罚案件能否合并查处，制 作一份处罚决定书呢？从理论上讲答案是肯定的。但是，在 执法实际操作之中，结合现行的法律法规，你会发现存在许 多问题，真正操作起来会倍感困惑。 一、正确认识 《土地管理法》、《森林法实施条例》中设 定的法律责任的属性 在查处非法占用土 （林）地的案件中，依据的法条主要 是《土地管理法》第七十六条： “未经批准或者采取欺骗手 段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行 - 1 - 政主管部门责令退还非法占用的土地；对违反土地利用总体 规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用地 土地上新建的建设物和其他设施，恢复土地原状；对符合土 地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物 和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负 责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构 成犯罪的，依法追究刑事责任。” 《森林法实施条例》第四 十三条： “未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意， 擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责 令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米 10 元至 30 元的罚款。” 其中，《土地管理法》第七十六条设定的“责令退还、限 期拆除、没收、罚款”和《森林法实施条例》第四十三条设 定的“责令限期恢复原状、罚款”他们的法律属性是什么呢？ 是行政处罚？还是行政命令？还是强制措施？或是其他。只 有属于行政处罚的种类时才可以适用《行政处罚法》的规定， 才能在行政处罚时合并使用。显然，以上《土地管理法》中 的“限期拆除、没收、罚款”都是行政处罚，无可非议。“责 令退还”各执一词，有所争议，学界认为属于行政命令的大 有人在，实务中行政机关常常把它作为处罚的种类写入处罚 决定书。《森林法实施条例》中的“罚款”属于《行政处罚法》 中的种类之一，“责令限期恢复原状”的属性在此不作赘述， - 2 - 可以百度“浅谈林业管理中‘责令限期恢复原状’的法律属 性”（赵县农林牧业局陈春荣）。以下的分析探讨权且把上述 法律责任，都当做行政处罚的种类。 二、对地类的认定，国土规划和林业规划矛盾突出，合 并查出难以自圆其说 之前，国土部门的《土地利用总体规划》和林业部门的 《林地保护利用规划》是各自进行资源管理和行政执法的重 要依据。现阶段，空间规划尚未出台，相关法律法规仍未修 改，这两个规划依旧是自然资源管理部门查处违法占地案件 的重要依据。然而，这两个规划对地类认定相互矛盾的情况 由来已久，平原地区尤为突出。假如，查处的违法占用林地 案件，按照《林地保护利用规划》属于林地，按照《土地利 用总体规划》属于园地或者耕地。此时，如果合并查处，在 一个案卷中对同一地块的地类认定相互矛盾，难以自圆其说， 实在不妥。当事人复议或者诉讼，将稳操胜券。 三、当违法占用林地，同时违反土地利用总体规划时， 法律责任性质相似，目的相同，救济期限不一，合并查处于 事无补 行为人非法占用林地搞建筑，会同时违反 《森林法》和 《土地管理法》两个法律规范，当违法行为违反《土地利用 总体规划》时，作为同一个执法主体自然资源和规划局，如 果合并查处，那么将会作出“责令退还；限期拆除；罚款” - 3 - 和“责令限期恢复原状”的处罚。 《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违 法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”也就是说，不 管违反多少个法律规范，罚款只能一次。 再看看“责令限期恢复原状”和“限期拆除”， “责令 限期恢复原状”是由《森林法实