谈林业管理中“责令限期恢复原状”的属性.pdf

赵县农林牧业局 陈春荣 在林业行政管理中，常常会作出 “责令限期恢复原状” 的行政决定，依据是 《中华人民共和国森林法实施条例》第 四十一条第二款 “违反森林法和本条例规定，擅自开垦林地， 致使森林、林木受到毁坏的，依照森林法第四十四条的规定 予以处罚；对森林、林木未造成毁坏或者被开垦的林地上没 有森林、林木的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停 止违法行为，限期恢复原状，可以处非法开垦林地每平方米 10 元以下的罚款。”第四十三条第一款规定：“未经县级以上 人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由 县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非 法改变用途林地每平方米10 元至30 元的罚款。” 第四十五 条 “擅自移动或者毁坏林业服务标志的，由县级以上人民政 府林业主管部门责令限期恢复原状；逾期不恢复原状的，由 县级以上人民政府林业主管部门代为恢复，所需费用由违法 者支付。”在实务操作中，执法主体往往将“责令限期恢复原 状”同“罚款”并列，作为行政处罚的种类写入处罚决定书 下达给当事人。很多地方的林业部门在公布的事项清单和行 第1 页，共7 页 政执法公示以及自由裁量权基准制度中也把“责令限期恢复 原状”当作处罚种类，这显然不恰当。那么，“责令限期恢 复原状”是不是行政处罚的种类呢？ 一、正确理解“责令限期恢复原状”在森林资源管理中 的含义 （一）“责令限期恢复原状”、“责令改正”、“责令限期 改正违法行为”等法律术语，在我国行政法律、法规中频繁 出现。它们的属性相似，都是指行政主体责令违法行为人停 止和纠正违法行为，以恢复原状，维持法定的秩序或者状态。 实务中，行政主体会依照职权，针对特定对象的违法行为， 要求其进行一定的作为或者不作为，有处分其权利或义务的 意思表示，具有强制力，属于具体行政行为，因此具有事后 救济性，可申请行政复议或提起行政讼诉。 （二）对它的理解争议尚存，专家、学者、执法人员对 它的运用也是仁者见仁，智者见智。笔者认为，《中华人民共 和国森林法实施条例》中的“责令限期恢复原状”应该理解 为恢复到原来的形态，至于恢复到什么程度，在此不作谈论， 涉及到恢复林地的可参照林地类型分类技术标准。《中华人 民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款规定的“限期 恢复原状”，应理解为恢复非法开垦前的林地属性，它是针对 擅自开垦林地而言的。那么对于第四十三条中“责令限期恢 复原状”应理解为恢复非法占用林地之前的用途，即恢复林 第2 页，共7 页 地生产条件；第四十五条中“责令限期恢复原状”应视为恢 复擅自移动或者毁坏的林业服务标志。 二、“责令限期恢复原状”与行政处罚的区别 （一）行政处罚是指行政机关对违反行政法规范、尚不 够刑事处罚的相对人进行行政制裁。行政处罚作为行政制裁， 其制裁性体现在其对违法行为人合法权益进行限制、剥夺， 以达到惩罚的目的，具有惩罚性，独立性，终结性。而“责 令限期恢复原状”具体应用到森林资源管理中，依据《中华 人民共和国森林法实施条例》第四十一条第二款、第四十三 条第一款、第四十五条，就是责令行为人恢复非法开垦前的 林地属性，恢复林地用途、林业生产条件，恢复移动或者毁 坏林业服务的标志。简单地说，就是责令当事人纠正已经存 在的违法行为，使其变成原来的样子，而没有对其合法权益 进行限制、剥夺。因此，不具有行政处罚的特征。我们可以 总结为 “责令限期恢复原状”是对违法现状的一种修复，而 行政处罚不同，它不是直接对违法状态的修复，而是对违法 行为人进行制裁。 （二）《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定：“行 政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、 没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许 可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行 政法规规定的其他行政处罚。”显然，“责令限期恢复原状” 第3 页，共7 页 不属于以上七种。 《中华人民共和国行政处罚法》第八条第七项规定了法 律、行政法规可以规定其他行政处罚。那么，只要是法律、 行政法规明确规定属于行政处罚的，我们就在适用这部法律 或者行政法规时把它视为行政处罚的一种；若法律、行政法 规没有明确规定的，我们则不能把视为行