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论权力清单制度的实施 论权力清单制度的实施 【摘 ?要】 推行权力清单制度已成为行政体制改革和依法全面履行政府职能，建设法治政府的重要内容。本文认为：从立法上明确各级政府的权力边界是实施权力清单制度的前提;权力冲突解决方式的法治化是实施权力清单制度的重要保证;标准化、规范化是实施权力清单制度的基础条件;切实提高政府绩效是权力清单制度实施的重要目标。 　　【关键词】 权力清单制度 ?实施 ?问题 　　【作者简介】 刘学彬，中共四川省委党校公共管理教研部副教授，公共管理教研部副主任。 　　【中图分类号】 C933 ? ? ? 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2021）01-0007-02 　　党的十八届三中全会明确提出，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。党的十八届四中全会再次强调，“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”。可见，在全面深化改革的时代背景下，推行权力清单制度已成为行政体制改革和依法全面履行政府职能，建设法治政府的重要内容。 　　一、从立法上明确各级政府的权力边界是实施权力清单制度的前提 　　权力清单制度是权力公开透明运行的一项基础工作。权力清单就是对于各级政府及其各个部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等予以详细统计，形成目录清单，为权力划定清晰界限。换言之，清单所涵盖的范围就是行政权力的合法行使范围，清单以外就是行政权力不能随意进入的范围。权力清单制度的任务包括合法确权、编制清单以及编制权力运行流程图、时限表，关键环节要准确及时向社会公布，主动接受社会监督。 　　在我国单一制的国家结构形式下，各级政府在实际运行中的权力更多是来自上级政府的授予，而这种授予多数是通过行政法规甚至是领导人的指示实施的，带有很大的随意性和领导人的主观色彩。上级政府往往在下级政府的权限过大，对它们控制能力削弱的时候就把权力上收;而当下级政府缺乏积极性和活力的时候，上级政府就下放相应权力。但权力上收和下放到什么程度没有明确的标准，在实践中就经常出现“一收就死、一放就乱”的恶性循环。下级政府官员很多时候为了获取对自己有利的权力，往往使出浑身解数去拉拢甚至腐蚀上级官员，产生了种种权力寻租的腐败现象。同时，这种权力来源的随意性，在权力使用实践中就可能出现偏离其公共性和服务性的弊端，最常见的就是权力的滥用和权力的不作为。因此，各级政府的权力边界必须明确，这种明确必须以立法的形式体现在国家的宪法中，真正体现依宪治国。 　　在实践中，笔者认为可以借鉴很多学者提出的出台《中央与地方关系法》，在这部法律中根据我国单一制国家的实际把“剩余权”交给中央政府，对各级政府的权力边界作一个明确划分，这种划分是一种大类的划分，比如行政权、财政权、人事权等。在此基础上再由各级政府在充分征求各方意见、发扬民主的基础上把明确了的大类权力再分解、细化为权力清单的内容，提交各级人大讨论通过成为法律法规。我国现在的权力清单制度实践，重点是针对行政审批权，采取的举措是权力下放，笔者以为这种改革是非常及时、必要的，但这些改革还必须深入到源头上，依法明确各级政府产生这些行政审批权的元权力的权力边界，只有这样，才能使这种改革超越单纯的行政范围，更具有合法性、持久性和有效性，并以此为突破口，为建立法治政府开辟道路。 　　二、权力冲突解决方式的法治化是实施权力清单制度的重要保证 　　在我国的权力运行实践中，由于很多时侯权力来源于上级政府或领导人的授予，因此，权力实施者必须对上级政府或领导人负责，负责的重要方式就是把权力冲突的裁决权交与上级政府或领导。 　　在行政机关的运行中，当下级政府与上级政府产生权力冲突时，下级政府往往处于弱势地位，上级政府经常截留下级政府的权力，而下级政府往往“有苦难言”，“委曲求全”。这在当前的省直管县体制下，地级市与其下属区的关系中体现最为典型。某省一个地级市辖三县一区，三县都属于省直管，因此，该市从财政上来说只能管住一区，一区的财政要供养市区两级财政人口，市上就把该属于区上的财政收入的很大部分收走了，致使区级财政非常困难，去年的财政收入只能与10年以前的持平，乡镇负债更是达到上亿元，而区往往是市政府所在地，各种项目实施、维稳以及接待的任务又是最重，很多时侯，市级部门只是当“二传手”，具体工作只有依靠区级工作人员来落实。因此，区级机关工作人员对市级部门的抵触情绪非常大，但也只能是“忍气吞声”，因为区级领导虽然工作辛苦，待遇低于其他三县，但他们晋升到市级机关及市级领导的机会要多于其他三县，因此他们对“委曲求全”是有动力的。 　　当同级政府部门与部门之间发生权力冲突时，我们现在的解决方式是：如果有统一的分管领导，就由分管领导来裁决;如果有不同的分管领导，就由他们来协商裁决，这往