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府际关系的历史变迁 府际关系的历史变迁 第七讲 府际关系 第一节 府际关系的历史变迁 府际关系，是指不同层级政府之间的关系网络，府际关系是现代国家治理的重要制度架构，不同的府际关系模式将会导致不同的国家治理绩效。中国是疆域辽阔、人口众多的大国，地理面积相当于欧洲大陆，人口约占世界人口的的四分。之一，这种特殊的国情使得解决好府际关系问题，具有重大的理论和实践意义。 1.1 封建王朝的府际关系 中国是具有中央集权传统的单一制国家。在秦始皇之后的两千多年里，历代封建王朝的府际关系都是在“大一统”基础上演进变化的，其基本制度模式为； 1.政治权。皇帝集一切大权于一身，实行一个人独治和绝对专制。皇帝控制着地方行政区划和地方政府设置权。 2.行政权。皇帝统率和指挥从中央到地方各级行政系统以及一切官吏。皇帝发出的政令，不允许有任何抗拒违抗或坚持异议。 3.财政权。中央掌有对国家财政收支的全部支配和决定权。地方的所有财政收入要审计上报中央。 4.官吏任免权。地方长官的任免，皆有皇帝控制。 5.军事权。皇帝直接控制军队，统一指挥调遣军队。 6.制定和执行法律。中央朝廷在全国实行统一的法令，皇帝拥有立法、执法、修改和废止法律的权力。 历代封建王朝的中央高度集权体制，有时也会遭到地方势力的对抗和冲击。在皇权控制较弱的边远地区，一些地方势力就有可能蓄积力量，并伺机对抗中央朝廷，从而使国家经常陷入“天下大势，合久必分，分久必合”的治乱循环中。但纵观历代封建王朝的府际关系可以发现，每一次治乱循环都促进了中央高度集权制度的进一步发展，每一次分裂后再建的封建王朝往往比以前更加强调中央集权。 1.2 中华民国的府际关系 1911年的辛亥革命结束了两千多年的封建帝制，开创了共和时代。1912年 4月，袁世凯就任中华民国临时大总统，。在北洋军阀统治时期，国内存在着多个自封自立的政治实体，军阀派系更迭十分频繁，中央政府不能在全国范围内实施有效管制。 1927年4月，以蒋介石为首的国民党右翼势力，在南京宣布建立国民政府。此后，经过“宁汉合流”、“北伐进京”和“东北易帜”，国民党在形式上取得了全国性统治权。但是，由于国民党内部军事派系林立，中央与地方关系具有浓厚的派系色彩，全国许多地方实际上处于分治状态。当时，全国主要有五大军事派系，即蒋介石的黄埔系、冯玉祥的西北系、阎锡山的晋系、李宗仁和白崇禧的桂系、张学良的东北系。大大小小的军事集团都是割据一方的地方实力派，他们尽 管都打着国民党的旗号，但在实际控制的地盘内，国民党中央往往鞭长莫及。 1.3 新中国的府际关系抉择 关于新中国的府际关系制度选择问题，中国共产党在建立和领导中国革命初期就有所筹划。从中共第二次全国代表大会到抗日战争胜利，中国共产党多次提出以联邦制解决国内民族问题，建立“中华联邦共和国”或“中华苏维埃联邦”。中共二大发表的政治宣言明确提出了建立联邦制的主张，提出“用自由联邦，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国”。1945年4月，毛泽东在《论联合政府》中宣布，中国共产党完全同意孙中山先生1924年提出的民族政策，即“承认中国以内各民族之自决权，于反对帝国主义及军阀之革命获得胜利以后，当组织自由统一的（各民族自由联合的）中华民国”。 尽管中国共产党曾经考虑过实行联邦制和地方自治，但出于巩固政权和促进国家整合化的现实需要，新中国领导人最终还是选择了中央集权体制。起着临时宪法作用的《共同纲领》规定：“各下级政府均由上级政府加委并服从上级政府。全国各地方政府均服从中央政府。”在新中国成立初期，中国社会面临的主要问题密切关联的。在新中国成立初期，中国社会面临着国家整合化的艰巨任务。如何有效促进国家整合化，成为当时中国政治发展面临的核心任务。如果没有统一的民族国家、统一的政治架构和统一的法律政令，如果没有中央高度集权，就无法建立统一的军队和现代官僚体制，甚至无法巩固新政权自身。 为了巩固中央高度集权体制，中央采取了一系列政治措施。如将各大区主要领导人上调北京、撤销各大行政区委员会、将许多带兵打仗的高级将领陆续上调北京另有任用等等。中央高度集权压缩了地方权力，保证了党和国家的高度统一，消除了可能危及新兴政权的潜在隐患，新中国国家制度建设由此开始起步。 1.4 改革开放与府际关系变革 中央高度集权虽然可以保证国家统一，但其对于社会公共事务的管理却存在很多问题。中央高度集权所形成的统一领导，其权力运行方向是自上而下的，它运用中央政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单向度的管理。在中央统揽一切的情况下