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PAGE PAGE 1 新形势下对加强高校内部控制建设的思考 　　 　　摘要：实施内部控制，既是高校规范公共权力运行，构建决策、执行和监督相分离的权力运行机制，加强行政权力监督的重要举措，亦是推进学校事业高效快速发展，提升办学能力和管理水平的必然选择。高校内部控制工作历经四年的持续建设和完善，正逐渐步入深水区，本文探讨新形势下高校开展内部控制工作的难点及解决思路。 　　关键词：内部控制;高校治理;控制环境 　　随着我国社会与经济的不断发展，高校从最初单纯地依靠政府财政拨款的事业单位，逐渐实现了跨越式发展，迎来了前所未有的办学活力和发展潜力。同时，在越来越复杂的经济形势与财务形势下，高校也面临办学经费效益不高、管理活动缺乏效率、经济案件时有发生等一系列突出问题，对高校的治学管理水平提出了更高的要求[1]。实施内部控制，既是规范公共权力运行，构建决策、执行和监督相分离的权力运行机制，加强行政权力监督的重要举措，亦是推进学校事业高效快速发展，提升办学能力和管理水平的必然选择。财政部自2021年起大力推进行政事业单位内部控制建设，教育部也于2021年加快直属高校及单位的内部控制建设步伐。2021年底，各部属高校内部控制制度体系、流程体系已基本建成，经过2021—2021年三年的持续建设和完善，高校的内部控制工作也处于“半山路陡，中游浪急”的时刻了。因此，新形势下如何加强高校内部控制建设就成为社会各界共同关注的焦点。 　　一、当前高校内部控制建设的难点 　　近年来，教育部直属高校内部控制建设和实施工作取得了可喜的成果，覆盖15个模块的内部控制格局已初步形成，内控制度体系和流程體系已初步建立，内部控制信息化建设初见成效，为推进高校事业健康、快速发展奠定了基础。但仍存在内部控制体制尚不完善、评价体系尚未健全、重建设轻执行的局面未能根本扭转、内部控制评价服务学校科学决策的能力尚不够强等问题，导致这些问题的痛点与难点可以概括为： 　　（一）高校内部控制活动具有复杂性 　　高校业务多元复杂，各项业务运行过程中互有重叠交叉，非经营性资产主体与经营性资产主体同时存在，决定了高校内部控制建设内容复杂性。随着“放管服”政策进一步落实，高校在预算编制、差旅费管理、科研仪器设备采购等方面赋予了科研人员更大的自主权，财务支配权由学校层面向院系层面、项目层面转移，仅靠“财务一支笔”的传统管控方式容易出现“一管就死，一放就乱”的局面，亟需构建起项目级和院系级内部控制防线，决定了高校内部控制建设层次复杂性[2]。 　　（二）高校内部控制基础薄弱 　　在内部控制被引入高等教育领域之前，我国的公办大学已经形成一整套办学治理体制、管理框架和组织机构，并沿用多年。虽然轮岗、牵制等内部控制思想已得到体现和运用，但站在专业角度来看，这些控制措施不成体系也缺乏统一标准。随着我国高校综合改革的不断深入，政府采购、国库集中支付、内部控制等政策的实施，高校内部控制基础薄弱的问题进一步显现，高校现有的治理结构、机构设置及权责分配与内部控制的内在要求不相适应，内部控制缺乏顶层设计，各业务模块不能很好的与高校现有的机构设置一一对应，合同、采购等业务难以实现归口管理，各部门各自为战、自行其是，不能协调起来充分发挥联动作用，权责划分不清晰，层层加码与管理空白现象并存。制度建设方面存在制度制订不系统，制度更多地呈现“部门化”，甚至制度之间存在矛盾等现象[3]。 　　（三）高校对内部控制的重视程度不够 　　内部控制建设虽然是“一把手工程”，但高校对内部控制工作的重视程度有待提升。部分高校在规划和确定内部控制工作时未认识到内控建设面临的复杂性及高校内控基础的先天不足。在内控机构设置上多数高校并未设立内部控制专职部门配备相应人员，内部控制工作由财务处、审计处牵头，既会导致 “运动员兼裁判员”的不合理现 　　象[4]，又不利于内部控制作为一项常态化工作开展，无法避免“一阵风”式内控、年底突击内控。在对内部控制的认识上，仅将内部控制理解为建制度、建流程，将制成一套厚达数百页的内部控制手册作为目标，脱离学校实际、忽视了具体的内控建设实施过程。在内部控制问题的解决上缺乏主动性，内部控制领导小组流于形式，每年仅召开 　　1—2次会议，对具体问题既无决策权，也缺乏跟进反馈机制，使内部控制失去应有的刚性和严肃性，极大地限制了内部控制作用的有效发挥。 　　（四）内部控制环境的建设较为落后 　　控制环境主要包括发展规划、内部控制组织架构、运行机制、关键岗位与人员、会计及信息系统等方面，是实施内部控制的基础，直接影响、制约着内部控制的建立和执行[5]。脱离控制环境建设而一味强调业务层面的建设，就如同未打地基建房子，形成的内部控制体系只能是空中楼阁，将会在体系上失衡，运行上失效[6]。尽管教育部的《内控指南