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唐钧：中国贫困现状和反贫困策略的整合 唐钧：中国贫困现状和反贫困策略的整合 2015-07-27 23:20:13 摘要：从历史上看，社会救助制度是从慈善事业发展而来，而社会工作也同样是从慈善事业发 展而来。从这个意义上说，社会救助和社会工作可谓同根 同源。到当代社会，可以说是社会工作与社会救助的结合 导致了“扶贫”概念的诞生。用社会工作者对扶贫对象和救助对象进行个案管理，并辅之以小组工作和社区工作，这也 是社会救助和扶贫工作的国际惯例。 【更多，请同步关注微 信公共号、头条号“阿诤云录”】 作者：唐钧 首发：凤凰专栏 就社会发展“以人为本”的终极目标而言，改革开放 30多年 来，中国社会所取得的最大成就，并不是所谓经济增长的 奇迹，也不是搏得了世界第二大经济体的地位。在中国取 得的诸多世界级的经济社会成就中，成功的减贫才应该是 排在第一位的。同时，中国的反贫困策略——农村扶贫和 社会救助——举世瞩目，也为实现联合国及世界银行的“千年目标”作出了巨大的贡献。但是，当今中国仍然是一个发展中国家，中国仍有数以亿计的庞大的贫困人口存在；中 国的贫富差距还很大，基尼系数在 0.5 左右。这些也都是不 争的事实。 一．中国贫困人口的规模 在中国，实际上有两种由政府发布的官方贫困标准： 第一种，是民政部门及各地方政府发布的城乡最低生活保 障标准，主要用于由民政部门操作的社会救助工作；第二 种是国家统计局发布的国家贫困线，主要用于由国家扶贫 部门操作的农村扶贫工作。因此，关于中国贫困人口规模， 也就会有两种不同的统计口径。 民政部门管理的城乡社会救助对象 要讨论民政部门管理的社会救助对象，民政部官方网站上载有一些基本的统计数据。根据最新出台的《社会救 助暂行办法》，社会救助的工作对象可包括城镇最低生活保障对象、农村最低生活保障对象、农村五保供养对象、城 乡医疗救助对象、自然灾害救助对象和临时救助对象。但 是，城乡医疗救助制度基本上是在低保对象和五保对象中 实施的，从这个意义上说，实际上说是重复的。自然灾害 救助对象和临时救助对象则随相关的天灾人祸的发生而形 成，在数量上是不确定的。所以，本文中所称“民政部门管理的城乡社会救助对象”主要是指城镇最低生活保障对象、农村最低生活保障对象和农村五保供养对象。 ．城镇最低生活保障对象 民政部的官方网站提供了以下有关城镇居民最低生活保障制度的历时性数据。然而，要讨论民政部门管理的城 乡社会救助对象，首先要关注贫困标准，最新出台的《社 会救助暂行办法》规定：“最低生活保障标准，由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府按照当地居民生活必 需的费用确定、公布，并根据当地经济社会发展水平和物 价变动情况适时调整。 ”1 表 1： 2014 年各地区城镇最低生活保障标准（略） 根据《社会救助暂行办法》 ：“国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最 低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障。 ” 2 上述城镇最低生活保障标准，是各地民政部门审核和批准城镇最低生活保障对象的最基本的法律依据。 表 2： 1996— 2013 年城镇最低生活保障制度保障人数（略） 从上表中可以看到，从有统计数据的 1996年开始，一 直到 2003年，城市低保制度呈现出大发展的趋势。城市低 保对象从 1996年的85万人，增加到 2003年的 2247万人。 前后相比，增加了 24.5 倍。此后，一直到 2011年的 9年中， 城市低保对象的数量一直维持在 2200—2300万人左右的水 平上。当然，其中也有一些细微的变化：在 2003年达到 2247万人以后， 2004年有一个整理性的回缩，降到 2205 万人。然后又逐步上升，到 2008年，突破 2300万人。2009年达到峰值， 2346万人。此后，城市低保对象人数又 逐年下降， 2011年跌破 2300万人的关口。再接着，在 2012 和 2013 两年中继续以较大幅度下降，先后跌破 2200 万人和 2100 万人的大关，达到 2003 年以来的最低值。 ．农村最低生活保障对象 在民政部的官方网站上，同样也提供了有关农村最低生活保障制度的历时性数据。其中也包括历年的农村最低生活保障标准。 表 3： 2014 年各地区农村最低生活保障标准（略） 根据《社会救助暂行办法》的规定，上述农村最低生活保障标准，也是各地民政部门审核和批准农村最低生活保障对象的法律依据。 表 4： 2001— 2013 年农村最低生活保障制度保障人数（略） 从上表中可以看到，农村低保制度的发展可以说是一 路高歌猛进，从有统计数据的 2001年305万人开始，用了 6年的时间突破了 1000万人的大关。 2007年再翻一番，达 到 3500 多万人。继而