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机构改革视角下的黑龙江省风景资源整合策略探讨 摘要：本文从国家大部制改革的历史阶段的宏观背景入手，分析黑龙江省风景资源及各类保护地存在的实际问题，提出在机构改革大潮的指引下我们对各类保护地应该采取的整合策略。为从事相关工作的同行们提供工作参考，从而更加有效地推动自然保护地的保护、管理和利用。 关键词：机构改革，整合策略，功能整合，国家公园，多规合一 1 国家的宏观背景与形势 2018年3月13日，国务院机构改革方案出台，根据方案，组建自然资源部，作为国务院组成部门。整合国土、发改、住建、水利、农业、林业、海洋、测绘等部门的自然资源资产管理职责，负责对土地等自然生态空间进行统一的确权登记，并对自然资源资产实行集中的管理，统一行使自然资源资产管理者的职责。其目的是要维持生态服务功能，明晰自然资源产权，避免资源过度开发利用、环境污染和破坏的“公地悲剧”。 2 黑龙江省风景资源现状 地质公园、旅游景区、水利风景区、湿地公园和自然保护区等各类自然保护地范围[1]。目前全省自然保护区总数250个，其中国家级46个，数量列全国第一，省级78个，总面积7.9万平方千米，占全省面积的18%。国家级省级森林公园102个，国家级省级风景区36个和众多的地质公园、湿地公园、旅游景区等。同时也形成了风景资源的管理部门的多元化，分别为住建、林业、国土、旅游、水利、环保等不同管理部门，大部分风景资源存在着面积重叠交叉也造成了管理的重叠与交叉，就是经济学所说的“公地”，拥有者都有使用权，但无权阻止他人使用。 3 黑龙江省风景资源存在问题 3.1 多重管理与生态系统完整性的矛盾 黑龙江省的风景资源按自然保护地类别分散在不同部门管理，这种体制虽然有助于专业管理，但也与土地、森林、水利、农业等资源的生态系统完整性有矛盾。风景资源的多重属性经常导致管理权方面的争议，从而使生态系统管理不够完整，国土管国土权限、林业管森林、水利管水域，整体趋向破碎，难做到真正意义上生态系统的完整性。 3.2 空间交叉重叠与功能整合的矛盾 黑龙江省的风景资源交叉重叠也带来了风景资源的目标导向不一，缺乏有效整合。各类风景资源在各类自然保护地内没有基于同一目标的功能分解与整合，甚至部分风景资源虽然被批复为风景区或者保护地，但并没有明确的边界和空间规划[2]。即使有规划也是基于多目标的各种不统一的保护要求而在国土空间交叉地上的叠加，未形成空间上的多规合一。因此加剧了管理的复杂性和低效性，出现了保护体系越多，越保护不好的局面。 3.3 经济价值和生态价值的矛盾 黑龙江省的风景资源具有二重属性，一是物质（能量）属性，也就是作为自然资源被广泛开发利用的属性；二是生态属性，即为人类提供生态服务，如环境调节、生物多样性等生态产品的属性。现实中，这两个属性往往是矛盾的，在风景资源的开发利用过程中，往往伴随着对生态环境的破坏。经济价值和生态价值的追求在一定程度上是矛盾的，无法兼顾。 3.4 基层管理单位与辖区范围内多层管理的矛盾 黑龙江省的风景资源在自然保护地管理中，有行业管理部门通过推动立法、制定国家标准、管理办法和行业规章在系统内实行自上而下的行业管理与监督；有由地方政府按照地方事业单位的管理办法对保护地管理基层单位通过政府决议、制定管理办法等实施行政管理。行业管理部门和地方政府基层单位目标约束各不相同，基层管理单位缺少专业性人才，对业务管理不清晰，盲目的服从指令和安排，造成了基层管理失去了本源立场，导致了治理失灵。 4 机构改革视角下的黑龙江省风景资源整合策略探讨 2019年3月在国家宏观政策指导下，黑龙江省自然资源厅、黑龙江省林业和草原局成立，新部门必将贯彻落实生态文明建设理念，改善风景资源职能交叉、管制重叠、标准不一的现状，将前期各部门行使职责时的矛盾从根源解决。但目前我省风景资源在各类自然保护地内的现状情况并没有调查清楚，在这样的情况下我们既要守住一方绿水青山，又要发展富民，既要防止经济发展对生态环境造成新的破坏，又要将风景资源转化为发展的资源。这必然会在短期内产生一定的矛盾。通过何种方式来快速地落实风景资源保护管理发展利用的关系，笔者认为应从以下几个方面着手。 4.1 黑龙江省风景资源系统调查梳理，建立风景资源确权登记系统 在现有的资源调查基础上，进一步进行整合资源，完成地域范围内的资源普查，包括动物资源、植物资源、地质遗迹、风景美学资源、湿地资源、文化资源等等，科学研究各种资源成因、生态演进过程，明确需要保护和展示的内容。按照《自然资源统一确权登记办法（试行）》的相关要求登记国家公园、自然保护区、森林公园、水利风景区、地质公园、湿地公园等，主要登记风景资源的位置、空间范围、面积、类型以及数量、质量等自然状况，所有权主体、代表行使主体以及代表行使权力内容等权属状况；自然资源用途管制、生态保护红