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PGE \* MERGEFORMT PGE \* MERGEFORMT 1 政府开放性研究论文 一、传统行政治理与政府问题  在传统的行政学理论中，政府是公共行政（publicdministrtion）的主体。在现代公共治理理念中，政府是居于公共治理（PublicMngement）核心地位和主导地位的主体之一。长期以来，特别是建立在行政行为分析阶段的政府理论，对政府的考察一直停留在内部静态结构上，甚至批判政府组织根本无法适应环境变迁的需要。一些学者在分析政府问题时，对政府组织的静态形式考虑过多，包括结构模型、治理方式、制度要素、价值推断等方面，最大的失误是忽视了运转起来的政府组织和参与其中活动的人之间的互动关系。这种风气从古典组织理论时期一直蔓延到今天，可以称之为“政府组织的静态研究”。  重新阅读古典组织理论的经典文献，我们会获得新的发现。马克斯·韦伯官僚制理论设计的前提是建立一套官僚权力对行政的操纵机制。在他看来，劳动分工、层级克制、职业训练都是以权力的不可侵犯为基础，权力的绝对集中才能保证金字塔式的结构稳固存在。“任何官僚制组织都力求通过对知识和意图的保密来增强其专业上的优越地位”。韦伯同时认为，官僚制的技术优越性高于其他任何组织，其基本原则实现了官僚制在行政中的协调与操纵功能。但事实上官僚组织的理论设计与实践之间的严峻脱节，官僚制的不透明性、组织僵化、严格的等级制度和理性主义的形式使任何公共组织不可幸免地陷入封闭状态中，并且拒绝民主方法、民主思想的渗透。  马克斯·韦伯（MxWeber）在设计组织模型时首先把静态的规则看成最重要的，强调规则对组织的重要性。其次，把组织结构分层看作是重要的，强调科层与权力、责任的完全配套。第三，强调权力神圣不可侵犯，目标的精确性。第四，非常看重官僚制每一层级中个人的质量——是否是一个具备专业知识的技术官僚。在韦伯那里，组织要素的重要性超过要素之间的互动作用。  巴纳德的研究重点放在组织结构的逻辑分析上，也是从静态形式入手分析组织的。他的观点是正式组织与非正式组织的重要意义是相同的，组织以什么方式、什么状态产生是推断组织结构、性质的关键，各级组织包括军事的、宗教的、学术的、企业的都是一个协作的系统，它们都是社会这个大协作系统的某个部分和方面。所有的协作行为都是物的因素、生物的因素、人的心理因素和社会因素这些不同因素的综合体。这些协作组织是正式组织，包含协作的意愿、共同的目标和信息联系。在所有的正式组织中都存在非正式组织。正式组织是保持秩序和一贯性所不可缺少的，而非正式组织是提供活力所必须的。两者是协作中相互作用、相互依存的两个方面。在巴纳德的观点中，协作的重要性显然是建立在更重要的对组织性质的认识基础之上。  同样，法约尔的研究以企业整体作为研究对象，他认为治理理论是“指有关治理的、得到普遍承认的理论，是经过普遍经验检验并得到论证的一套有关原则、标准、方法、程序等内容的完整体系”，有关治理的理论和方法不仅适用于公私企业，也适用于机关和社会团体。在1916年出版的《工业治理和一般治理》中，法约尔将治理活动分为计划、组织、指挥、协调和操纵等五大治理职能和十四项治理原则，并进行了相应的分析和讨论。五大治理职能和十四项原则的重要性超过其他方面。  1937年，卢瑟·H·古立克（LutherH.Gulick）和林达尔·厄威克（LyndllUrwick）发表《行政科学论文集》（PpersScienceofdministrtion），提出了“POSDCORB”职能，但仅“代表了1937年的公共行政”，“随着时间的推移，它们在许多读者内心深处变成了僵化的‘科学原则’。”[P.55]1961年，利格斯发表《公共行政生态学》一文，一定意义上进展了行政生态理论，但他只是把行政行为放在经济环境的简单背景上进行剖析，仍旧没有逃脱组织是一种静态形式的思维模式。  也许，对于一些细小组织而言，以什么样的状态存在并不重要，但对政府组织而言，静态形式的过多考察明显地造成了政府组织的封闭性。  与此同时，传统的行政治理理论和官僚制理论对“行政”与“效率”的理解适应了这种封闭性，并使之获得了长足的进展。官僚制范式的流行摧毁了一切公共组织可能有的变革思想，虽然后来许多学者对其弊端进行了批判，但官僚制作为一种有效的组织形态依旧长期存在，并且在此后的进展中演变成了另一种形态，即官僚主义作风。官僚主义作风表现出来的等级森严、权力集中、惰性严峻，没有进去精神，无效率等方面成为一切不作为的政府组织的病症，也造成了事实上的政府组织的严峻封闭状态。在另一方面，传统的行政治理理论始终没能摆脱单一的价值追求，过多地围绕“行政”与“政治”的关系进行争论，看重“效率”这