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公共政策学论文 论公共政策终结的启动策略 摘 要： 在政策终结过程中，通常会遭遇来自各个方面不同程度或层次的抵制与阻碍，可能在不同的政策领域，政策行动者的意识形态、政策运行轨迹等因素有所不同。因此，在政策终结启动过程中，政策行动者需要采取迅速的回应策略，以推动政策终结的顺利开启。由此，可以藉由组织结构、法律修订、政府预算、人事安排以及媒体报道等策略，来启动政策终结的程序。 关键词： 政策终结; 启动策略; 启动程序 政策终结是一个在政策领域中的重要活动过程，意味着政策系统平衡状态面临打破，政策资源重新排列组合。为此，政策终结过程会遭遇不同程度或层次的障碍和条件限制，政策行动者需要采取迅速的回应策略，以促进政策终结的开启，可以藉由组织结构、法律修订、政府预算[1]、人事安排以及媒体报道等五种策略，开启政策终结的程序。 一、组织结构的调整 组织是人类生存的基本方式，是连接人与人之间的纽带和桥梁，正如罗森布鲁姆等人所言:“组织协调人类的活动。……当人类文明从狩猎――采集社会发展到今日的后工业化、科技化社会，人类越来越依赖组织作为达成社会、经济和政治目的的手段。”[2]组织要有效发挥其功能，把分工的范围、程度、相互之间的协调配合关系、各自的任务和职责等用部门和层次的方式确定下来，形成组织的框架体系。同时，随着社会发展变化，组织结构并不是一直保持不变，构成组织各种要素既相对独立又相互联系和依赖，根据各自所处的环境条件进行内部变革和相互关系调整。在不同历史时期，组织会以不同的结构形式适应复杂变化的环境和条件。 组织是政策制定和执行的主要载体、实现政府治理目标的重要实体。考夫曼就把组织作为政策终结的重要分析单位，并把组织终结作为其研究对象。因为政策运行往往需要透过一个或多个组织来执行，而且组织的建立或废除也是非常的具体和明确。虽然组织为了争取生存和发展的需要而将目标模糊化，但是由于资源的有限性和责任的归属认定，组织必须明确化和法定化。 一般而言，政策终结者倾向于利用组织结构的调整作为政策终结启动的标志，因为组织结构是具体可见的，并不像政策内容所涉及的领域那样广泛和错综复杂，所以组织结构的调整常常成为政策终结者宣示终结的标杆。也就是说，由于组织结构的调整能产生立竿见影的效果，能给政策行动者烙下深刻的改革印象，因此，组织结构变革经常成为政策终结者推动政策终结的标志和象征。 但是，把组织结构的调整作为政策终结启动策略之一，有两个方面的问题需要注意：一是组织结构的调整也许只是重新命名或重新组合，事实上政策并没有实质性的改变，出现政策转移的情形，例如原由中央政府负责的政策，改由地方政府制定和执行，或是原由地方政府负责的政策，中央政府收回自行负责;二是政策终结也许并未涉及到组织结构的调整，但是政策终结已经成为事实。 虽然如此，组织结构的调整仍然可以作为政策终结启动的重要策略，也就是说，组织结构会因为政策终结而有所调整，如果结合其他的征兆更能准确和及时判断和观察政策终结现象。以环境保护政策为例，三十年前，中国工业化刚刚处于起步阶段，环境污染并不严重，政府在环境保护上投入的资源十分有限，环境保护方面的讨论并没有重视，环境保护也不会纳入政府议程，从政府组织设计就可以看到其迹象。 1978年，中国成立国务院环境保护领导小组办公室，设在国家建委之下。1982年，撤销国务院环境保护领导小组办公室，城乡建设环境保护部内设环境保护局。1984年，城乡建设环境保护部下属的环境保护局改名为国家环境保护局，作为国务院环境保护委员会的办事机构，但仍隶属于城乡建设环境保护部。改革开放以来，由于在以经济建设为中心背景下，国家环保局一直隶属于建设部，政府采取经济发展优先于环境保护的政策。1988年，国家环境保护局成立，从建设部中分离出来，成为国务院的一个直属机构，赋予了国家环保局12项基本职能。1998年，国家环境保护局升格为正部级的国家环境保护总局，增加核与辐射环境安全管理职能，下设国家核安全局。此时，面临着工业化带来的环境污染日益严重，人们的环保意识日渐普及，公共污染问题突出。2021年吉林化工厂污染松花江、2021年太湖蓝藻暴发致自来水污染等重大环境污染事故接二连三爆发，政府将政策目标已经改变为环境保护与经济发展并重。2021年，国务院成立环境保护部。[3] 因而，组织结构的重新安排往往推动着政策终结活动的进行，政策终结也将会面临组织结构的设计以及组织成员的反对而产生压力，在实际政策终结过程中，甚至是阻碍政策终结的主要因素。 二、重要人事的安排 任何政策的制定和执行都需要有人来承担和推动，政策也可以规范人的行为，不仅包括负责决策的领导阶层和政策的执行人员，