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乡镇政府职能解析论文 中图分类号：F321文献标识码：A文章编号：1009-105X(2006)04-0094-06 党的十六大明确提出了解决“三农”问题必须统筹城乡经济社会发展；十六届三中全会第一次正式提出了“统筹城乡发展”的思想，而且将它放在“五个统筹”之首；十六届四中全会上，胡锦涛总书记提出了著名的“两个趋向”论断，指出我国已经进入了以工补农、以城带乡的阶段；十六届五中全会，提出“建设社会主义新农村”。这三大概念的产生有着明显的逻辑关系层次，是一脉相承的，是战略决策思路一步一步具体化的过程。由此，站在“十一五”规划的历史起点上，“社会主义新农村建设”开始了它的征程。也就是在这样一种逻辑语境下，乡镇政府不得不重新定位自身的价值取向：强化公共服务，提供优质的农村公共产品。农村公共产品供给成了“新农村”建设的逻辑起点。 一、史境下的农村公共产品供给制度变迁 传统中国“二元经济结构”下，农村与城市之间实行两套不同的公共产品供给体系，“以农养工”、“农工自养”，这种极不合理的制度安排的直接后果是农村的“边缘化”。纵观农村公共产品供给的发展轨迹，我们可以把它分成三个阶段： (1)人民公社时期①。在计划经济体制下，国家凭借其对农村公共产品买方市场和农业生产资料卖方市场的双重垄断，通过工农产品“剪刀差”的方式，成功实现了农业创造价值向工业部门的转移。在“多取少予、农业哺育工业”的制度安排下，农村公共产品主要依赖制度外供给：其物质成本由公积金和公益金支付，人力成本以“工分”支付。在劳动产出不变的前提下，增加总工分数，意味着工分价值的减少，实际上主要是由农民自己提供农村公共产品。此时的乡镇政府以行政命令的方式动员并组织劳动力，以劳动力替代资本的方法实现农村的经济运转。 (2)改革开放后至税费改革前。家庭联产承包责任制的实行，导致了人民公社的瓦解，建立起了“乡政村治”模式。然而这一模式的建立并没有改变原有的农村公共产品供给方式，所不同的是人民公社时期农民在公共产品方面的投入被“集体”“包装”了起来，并被工分形式所掩盖。实行家庭联产承包责任制后，这一层“面纱”被撕开了。然而，缺乏系统的理论准备和制度设计的家庭联产承包责任制②，决定了其本身的不完善和发展变迁的长期性：这种自下而上的诱致性制度变迁并未能给诸如农业基础设施、农业技术推广以及农村公益事业等公共产品的供给提供有效的制度安排，现行“乡政村治”模式下农村公共产品供给体制仍然只是人民公社时期供给体制的继承。此时的乡镇政府围绕着“以经济建设为中心”集中精力进行农业经济生产，经济职能加强的同时却弱化了公共服务职能。农村市场经济的畸形发展，严重阻碍了农村公共产品供给制度的完善。 (3)农村税费改革后。税费改革给广大农民带来福音的同时，也凸现了一个相当严重的问题：乡镇政府资金短缺。也正因为如此，农村公共产品供给再次陷入困境。原有的供给制度仍旧继续存在，以政府为提供主体的农村公共产品供给机制成为纸上谈兵，涉及农业生产和农民生存环境方面的公共产品生产，依然以农民“自给自足”为主，农民仍是生活在这沉重的链锁之下。此时的乡镇政府正因为资金问题而“揭不开锅”，再加上穷于应付农村城镇化建设，搞各式各样的“现代化工程”，这种政府职能错位导致的后果则是严重的农村公共产品结构性失衡。 二、后税费时代③的农村公共产品现状分析 税费改革的实施，农村社会环境发生的巨大变化，也使得农村公共产品供给出现了许多新情况。税费改革带来的公共资金困境。2000年在安徽省试点开始税费改革，“农村税费改革在减轻农民负担的同时，也将为村民委员会减轻沉重的行政压力。地方政府不能再以政府指令的方式要求村民委员会必须完成收取税费的任务，村民委员会可以从沉重的行政事务中解脱出来，将主要精力和时间用于本村的公共事务，使其更好地发挥维护保障农民合法权益的职能。”[1]但是农村税费改革将农村发展中深层次矛盾逼到了层面上来。一方面，农村税费改革在减轻农民负担的同时也给基层财政收入带来减收因素④。另一方面，农村税费改革后县乡财政承担的事权并没有减少，特别是2003年“两取消”后，县乡财政收入来源更为狭小，收支矛盾徒然加剧，农村税费改革提前引爆了乡村债务危机。而乡镇政府作为农村公共产品成本分摊者的身份并没有变，据国务院发展研究中心调查，2002年在全国义务教育投入中，乡镇财政负担了78%左右，县财政负担约9%，省级财政负担约11%，而中央财政仅负担2%左右[2]。乡镇政府掌握的公共资金严重不足，使得农村公共产品供给陷入泥潭。 城乡公共产品的非均衡供给。农村对于城市来说，只能以屈从者的身份深陷于国家以及作为国家“权力集装器”的城市统治之下⑤，正如布罗代尔所概括的：