协议保护-政府主导与社区参与的生态保护新模式.docx

? ? ? ? ? 协议保护 政府主导与社区参与的生态保护新模式 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 一 协议保护的概述 协议保护（Conservation Agreement）是利用社会力量保护公共产品的一种创新机制，也是一种新的政策工具。目的是在自然资源保护和经济发展中寻求和谐与平衡，由政府和专业的保护机构（或者其他非政府的机构包括研究机构、私有公司或是社区）在协议基础上建立的制度化合约关系。 通过协议保护，国家部门及其他的投资者同意保护自然生态环境，并使保护者或当地的社区群众得到稳定的偿付。因此，协议保护也可视为生态补偿的一种方式，由第三方付给自然资源所有者（一般是政府或当地的社区）保护所产生的费用。一些环境经济学学者认为，协议保护是直接补偿方式的保护，在资金的使用效率、应对复杂的权属关系和组织形式方面，均优于其他一些国际流行的保护项目，被很多保护工作者看做自然保护区和国家公园等保护模式的补充。 通过直接支付补偿金的方式来保护栖息地和野生动物资源相对比较便宜。因为，这些地区往往是经济发展滞后的地区。比如，在中等收入水平的国家——哥斯达黎加，每年付给当地居民保护每公顷森林的费用约为35美元，且有很多的当地居民愿意签订保护合同，这表明35美元/公顷/年的费用已经足够了。在肯尼亚，世界自然基金会通过租赁的形式，以4美元/英亩/年的补偿金，来保护野生动物的迁徙通道。 协议保护，一方面可以加强对大面积的生物多样性富集区域的保护；另一方面，又可以减少政府的财政和管理负担，因而极具发展潜力，至今已应用于从亚马逊的热带雨林到南太平洋的珍稀鱼类和珊瑚乃至全球广泛的陆地和海洋生态系统的保护。 二 协议保护在中国的实践 自然保护区系统作为国家正规保护体系，中国已经有几十年的实践，在取得巨大保护成效的同时，也逐渐凸显出一些问题：如保护机制单一，主要依靠国家财政投入，缺乏社会参与；保护上的投入不足；一些重要区域仍然没有被保护区覆盖；已经建立的保护区域保护效率不高；保护的理念和管理水平不能适应实际国情；相应的法律滞后，所有者主体缺位；资源管理比较混乱；社区的传统权益和保护愿望没得到充分体现。如何建立保护的长效机制是目前亟待解决的问题。 因此，从事生物多样性保护的研究者们根据我国的自然资源现状、权属特点，引入了国外“协议保护”的概念及操作模式。一些环境保护组织，如保护国际、北京山水自然保护中心、全球环境研究所在中国西部的四川、青海、云南和西藏等省（区）开始了具体的试点工作。 在中国，协议保护包含了两个层面的意义：一是保护主体的丰富，二是激励机制的建立。保护主体的丰富是指在不改变土地所有权的情况下，通过协议的方式，将土地及附属资源的保护作为一种与经营权类似的权利赋予承诺保护的一方，通过协议的方式将保护作为权利和义务固定下来。承诺保护者是指在特定土地上没有所有权和管理权，但愿意投入资金、人员与时间进行保护的一方，如当地社区、民间组织甚至企业等社会力量。另外，通过协议的方式明确协议双方的责任及权利，根据承诺保护者的保护成效来提供相应的补偿，同时也支持承诺保护者的发展需求，通过这种积极的激励机制来保证保护的持续性。 从保护主体上看，在中国，自然资源的所有者是国家，而行使资源管理权的是相关的政府部门，如林业局、自然保护区等，其保护依靠的是政府单一的投入。这一做法在很多地区，特别是在中国的西部地区并不能保证保护的效果。长久以来，当地社区居民依赖着当地的自然资源生存并发展着，在这个过程中他们形成了自己的资源利用方式、管理制度。但是传统认为，当地社区及社区人员高度依赖自然资源的生活方式为生物多样性保护带来了威胁。在一定程度上，这可能是正确的。然而，伴随着空前的经济增长而快速发展的工业化、城市化进程，强大的外来经济开发商对当地生物多样性带来的冲击更为显著。道路和水库堤坝的修建，矿产开采，管理不善的旅游开发，和由外界消费者、药品公司驱动的过度野生动植物采集和贸易，都开始向生物多样性丰富的深谷和高山逼近。在这一发展趋势下，生物多样性保护及可持续的资源管理变得边缘化了，同时被边缘化的，是一些有高度的生物多样性却远离市场的乡村地区的发展问题。由于中国西部社区资源的分户经营以及社区内年青一代向城市迁移，传统上对保护起着重要作用的社区组织的作用正在减弱，甚至迅速丧失。现有的当地社区在抵制外来开发者和一些非法活动如非法开矿、狩猎和采集等行为时通常表现得软弱和低效。 协议保护在其他国家的实践，大多采用经济补偿的激励方式。在中国，对于承诺保护者的激励及补偿的形式得到了丰富。由于社区居民是保护的最直接的利益相关者，因而也是最有积极性的保护者；因此，社区是有愿望并有能力作为承诺保护的一方来进行保护的。协议保护正是通过协议的方式让政府部门赋权，赋予承诺保护