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信访制度改革思考管理论文 摘要：信访是我国公民政治参与的重要渠道，是实现和维护人民群众民主政治权利的具体形式。在实施依法治国方略的宏观背景下，进行体制现代化变革，改革现行的信访制度，推进信访工作的制度、内容和方法的创新，在法治框架内寻求新的解决方案，最终就是要依法规范信访秩序，形成一个良性的法治氛围，达到法治信访的目标。  关键词：信访制度；法律服务；依法行政 一、信访的历史沿革和概念界定 信访最早是在1951年6月7日政务院所颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》中规定的。根据该决定对人民的来信来访的表述“各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理”，可以看出，这时期民主解决人民内部矛盾的方式就是有序的书信和“见面谈话”，由此我国的信访制度应运而生。我国信访制度的演变经历了三个阶段：第一阶段是自1951年6月至1979年1月的大众动员型信访。这一阶段的信访受到政治运动的制约，每逢政治运动一开始，来信来访猛增，其内容主要是揭发他人问题；到运动后期及运动结束后相当一段时间里，反映运动中存在的问题或要求落实政策的信访开始增多。这一时期国家在一定程度上恢复了“领导干部接见来访群众日制度”，国务院几个信访机构于1965年成立了中央机关联合接待室，到1966年有二十多个中央机关参加联合办公。第二阶段是自1979年1月至1982年2月的拨乱反正型信访。在这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置，信访的人数之多，解决问题之多，都是史无前例的，大批上访者涌向北京，主要内容是要求解决大批历史遗留问题，平反冤假错案。为此，中央于1979年成立了“中央机关处理上访问题领导小组”。第三阶段是自1982年2月至1990年前后的安定团结型信访。随着国家在1982年宣告拨乱反正任务的基本完成，信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济。［1］ “信访是指人民群众通过写信或面谈的方式，向党政机关、人民团体、电台报社等组织或领导人反映情况，对党和国家的各项工作及工作人员向负责人提出批评、表扬或建议。”［2］我国信访制度的产生与存在有其特定的历史背景，这种制度曾在一定时期和一定程度上在听取社会弱势群体的呼声、实现社会正义等方面起到很大的权利救济作用。但它一方面敞开大门，向民众提供一种在法律系统之外解决法律问题的途径，另一方面又为对司法活动的行政性干预提供制度化的正当渠道。可以看出，我国的信访制度属于“公共行政”的范畴。“公共行政”不仅包括立法、司法，而且包括受到法律规范制约和授权等限定的政府的活动。信访表现在行政领域，是现代国家为公民提供的补救措施，公民通过获得司法行政中的补救，以保护其利益。［3］由于受到我国长期封建社会行政与司法合一体制的影响，群众习惯于通过行政手段化解纠纷，而不愿通过司法途径来解决矛盾。百姓仰仗“清官”为民做主的思想，是被儒家文化浸透深植于中国国民骨子里的一个传统，“因此，现行信访实际上是一种框定于行政权威或者说是领导权威的救济机制，虽然其宗旨和目的是为了寻求正义，维护人民群众的合法权益，但实质上仍然是历史上的‘清官情结’，期盼借助行政权威的力量来实现社会的公平和正义”［4］。 二、我国信访制度改革的必要性 我国正在形成一个利益多元化的社会。失业工人要社会保障，被拆迁户要拆迁补偿，农民要征地补偿，军转干部要待遇，等等。社会充满了各种各样的利益团体，有着各种各样的利益诉求；同时，公民的经济自由不断得到实现和扩展之后，公民主体的权利意识和对社会公益的关注也在日益强化，民主诉求的意愿不断增强，政治参与的积极性不断高涨，而公民政治参与的扩大和提升，无疑会推动我国的法治化进程，所以，从这个角度看，虽然目前的信访工作已陷入重重困境，但是信访在我国仍然有其存在的必要性和合理性，它对于维护社会稳定有着积极的意义。只要寻求新的出路，对信访制度进行准确的功能定位，就能使信访制度重新焕发青春。 近年来的信访量中还呈现出一个显著的特点，就是涉法涉拆类上访持续攀升，居高不下。①笔者认为，应当及时把符合条件的信访案件直接引入法律渠道，以切实保障信访人的合法利益。一些问题本该通过诉讼渠道解决，然而群众却大量涌入信访渠道，寄希望于通过行政途径解决问题，“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法律意识日益深入人心，公民的维权观念增强，这是我国民主和法制进程达到一定阶段的可喜表现，越来越多的公民把自己的经济利益和民主要求通过上访来实现。这从一定意义上讲是好事，但群众无论遇到什么性质的问题，动辄上访，实可不必，公民的合法权益当然应受法律的保护，但法律更强调的是依靠法定部门依据法定程序去实现权益的保护，这是法治而非人治的要求。