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信访改革创新行政管理探讨 摘要:关于信访制度改革的主要三种观点存在明显的争论,但三种观点都将信访工作的主要功能领域界定为事后纠错或救济,实际上都是在”信访后置”的模式下来认识和分析信访工作的弊病,并据此提出改革的方法。”信访后置”因信访机构本身权威的缺陷难以有效解决剧增的信访量,也无助于从源头治理问题。应将”信访后置”转变为”信访前置”,将信访工作前移至决策环节,在源头上化解和防范各种矛盾,最大限度地减少信访问题的发生。 关键词:信访改革;信访前置;信访后置 一、信访制度改革争论异见中的共识 20世纪90年代以来的”信访洪峰”引发了其后关于信访制度存废的大讨论[1],随着2005年新的《信访条例》出台,讨论并未结束。当前,对信访问题的研究除去一些关于如何做好信访工作的指导性操作外,研究中争论的焦点主要集中于信访制度的功能定位和在功能定位基础上的有关信访的改革、存废问题,概括起来就是社会上所熟知的三种观点[2]:彻底改革(废除)信访制度、改良信访制度和强化信访制度。 尽管在如何改革信访制度上存在着改革路径的极大分歧,但争论中存在着关于现有信访制度功能的共同认识,即信访制度目前的功能存在缺陷,不能有效履行其实际上的纠错和救济功能,因而是需要进行改革的对象。 一方面,信访制度所具有的沟通功能、监督功能(反官僚主义)被自身的官僚化所替代。信访制度的建立本身意味着将信访活动程序化和规范化,将分散的个人信访活动纳入到科层化、规范化的行政程序之中,纷繁复杂的信访问题最终服膺于官僚制的处事规则,导致信访问题陷入官僚程序的泥潭中,功效大失,一定程度上背离了信访制度的原初设计意图。同时,现行的信访机构是一个条块分割、归口不一的多元繁杂组织体系,信访部门众多、分工合作和组织协调的难度也降低了信访功能[3]。 另一方面,信访机构本身在制度设计上并未赋予实质性的行政权力以解决相应的信访问题,更多履行的是接收信息和信件转达的功能。即使依照新的《信访条例》,目前信访机构处理信访的主要工作方式是转送有权处理的行政机关和告知信访人另外的投诉途径,新《信访条例》对信访事项的处理仍继承旧条例的”层层批转”的方式,信访工作依然受制于信访过程的官僚化处理程序。 二、信访制度改革异见之异 鉴于信访制度的功能失效,信访失效后社会成员不满情绪的爆发甚至群体性事件的出现造成了消极的政治后果,导致了信访制度本身的异化,即信访制度从利益表达、申诉、救济演变为对上述活动的控制。具体而言,信访活动导致了一定的社会不稳定,把信访活动控制在一定范围内成为维护社会稳定工作的一个重要目标,信访制度则开始派生出背离信访功能的控制功能:1)强调控制信访源,从基层堵住上访苗头,以有效减缓上级信访部门的压力;2)限制越级上访和集体上访,尤其是限制”重要时刻”的集体上访事件,为此建立相应的责任制度;3)以维护社会稳定指导信访工作,在维稳考评指标压力下,信访制度的控制功能更加凸显,由此甚至还催生出各类暴力”截访”行为和其他暴力限制人身自由的措施。 针对此,改革派的研究者认为,信访制度本身的致命缺陷及其负面政治后果使得信访制度功能失效而失去存在的必要。同时信访制度试图用行政救济替代司法救济,会严重消解国家司法机关的权威这一现代社会的治理基础[4]。从这一点来看,目前政府对信访制度暂时改革是应急之策,不符合建设法治国家的发展方向,信访制度理应被废除。长远的根本性的办法是发挥司法救济主渠道的功能,利用法治工具化解信访危机[5]。 信访制度改良派基本承认信访存在的合理性,第一,信访是密切党(政)群关系、克服官僚主义和监督党政工作的重要形式,是政治合法性的基础。第二,信访是公民参与的制度性方式。第三,信访是社会压力的减压阀和民意的寒暑表。第四,信访是其他法律救济渠道的有效补充。在承认信访制度合理性的同时,改良派客观认识到信访功能的局限性,认为应在2005年新的《信访条例》基础上,进一步对信访制度加以改革和创新。第一,可以借鉴北欧国家的议会监督专员制来完善我国现有的信访制度,建立符合我国国情的人大监察专员制度[6]。第二,丰富信访制度的功能,放大信访纠错的功能,同时让信访功能向决策信息参考、政治整合方面扩展,在制度设计层面兼容纠纷解决同民意表达和政治监督的功能,赋予信访纠纷解决和政治参与和监督的双重职责[7]。第三,制定专门法来规范信访受理程序,增强信访机构工作的严属性和权威性[8]。第四,创新信访方式,如信访听证制度、信访联席会议制度、领导接访制度、人大申诉专员制度等等。 强化派的观点认为,目前信访制度面临的主要问题是缺乏解决问题的有效性,其原因在于信访机构缺乏权力和权威性,改革方向是要加强其