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农地发展权保障法律机制分析 摘要：农地发展权是农村土地基于增值发展的需要而进行集约化利用或改变土地性质为建设用地的权利。设置农地发展权，有助于农民融入新型城镇化进程，有利促进农民主体性发展，有利于推动农村市场经济发展。保障农地发展权，不仅应制定《农地发展权法》，加强立法保障；而且优化村民自治，为农地发展权实现提供基层制度支撑；更要规范农地发展权流转，强化执法监督。 关键词：农地发展权；新型城镇化；法治 一、农地发展权的内涵阐释 农地发展权是农村土地基于增值发展的需要而进行集约化利用或改变土地性质为建设用地的权利。农地发展权源于土地发展权的引申，而土地发展权是从土地所有权中分离的一种财产权利。我国的土地所有制分为国家所有制和集体所有制，故土地发展权可分为国有土地发展权和农地发展权。农地是农村集体所有的土地，农地发展权是从属于农村集体土地所有权的从权利。在新型城镇化进程中，农地发展权实现的路径主要有：其一是农地被国家征收改变为国家建设用地；其二农地性质改变为农村建设用地；其三为集约化用途对闲置的农地出卖给他人。在城镇化进程中，农地的财产功能日益凸显，农民融入城镇化化进程，需要一定的资金或资本支持，农地是农民赖以生存和发展的基本资源。农地发展权的基本特征，主要在于：第一，农地发展权是一项与农地所有权紧密的用益物权。第二，农地发展权是一种区别于农村土地所有权的独立土地财产权。虽然农地发展权是从农村土地所有权派生出来的权利，却是分离出来相对独立的财产权。在农地所有权转让和不转让情形下，农地发展权权益都能实现。如在不转让所有权或使用权的情形下，权利主体可以通过利于农地发展增值的方式再转让土地使用权。如，农民将自己的闲置的农地在一定期限转让使用权给他人。第三，农地发展权设立目标在于权利主体为了获取农地发展利益。农村土地作为不能再生的稀缺资源，是广大农民生存和发展之本。农地本身是静止的权利客体，不会主动追求发展，然而作为理性的权利主体农民总是追求利益最大化。基于此，农地发展权有一种追求农村土地利益发展的趋向。 二、新型城镇化进程中农地发展权设置必要性分析 （一）设置农地发展权，有助于农民融入新型城镇化进程。“三农”问题一直是我国经济社会发展的重大“瓶颈”，也是制约我国城乡一体化发展的重大障碍。2014年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了走中国特色新型城镇化道路，社会主义新型城镇化是推进我国解决城乡发展一体化的关键举措。新型城镇化将农民聚集在城镇居住，而城镇生活成本比农村明显要高的多。没有一定的资金积累的农民在城镇生活普遍缺乏资金支持。大多农民在农村生活的基本资本主要是土地。尽管“土地是财富之母”，但国家禁止农地向农村内部集体组织之外流转，实践中绝大部分农地价值远未实现。如果我国立法上设置农地发展权，并将农地发展权权属主体配置给农民的话，农民基于农地发展需要而集约化利用或改变农地用途进行流转。通过农地流转而获得一定的相应资金，必将夯实其融入城镇生活和发展的资本，从而有效地推动我国新型城镇化的进程。（二）设置农地发展权，有利促进农民主体性发展。发展权是一种主体性权利，最终追求的是主体的自由而全面的发展，“发展权以人的全面发展和价值实现为终极理想。”[1]（P60）主体的发展必须依靠相应的客体才能实现。一般而言，农民作为发展主体，与农民拥有的权利和财富与呈现正相关关系。农民拥有的权利和财富越多，农民越能摆脱客观必然性的制约，获得更多的自由和尊严，自我幸福感就越强，农民主体性就能得到更好的发育。农民作为社会主体在获得温饱之后必将追求发展。而自古以来“官出于民，民出于土”，农地是农民赖以生存根本，发展的基点。在新型城镇化进程中，很多土地的价值是巨大的，只是受制度的限制，农地价值没有得到有效实现。设置农地发展权，能将农村土地作为财富客体的价值有效实现，大大提高农民的财富收入。农民财富收入的提高，必将激活农民的自我发展热情，不断提升农民的幸福指数。因此，农地发展权制度设置和有效配置，是农民主体性发展的经济制度安排。（三）设置农地发展权，有利于推动农村市场经济发展。市场经济是以资源配置最优化为经济发展的基本要求。不同主体占用的不同资源之间以效益最大化为原则进行资源流动，从而现市场主体之间的利益诉求。农民作为社会主义市场经济的利益主体，有着凭借自己资源实现自己利益最大化的利益需求。自古“官出于民，民出于土”，土地是农民安身立命、养家糊口的最基本的资源，农地是农民的命根子。农民拥有的社会资源本身就很少。农民参与市场经济交换的主要是农产品，而农产品都产自于农地。可见农地是参与社会主义市场经济原点或出发点。设置农民发展权，一方面让农民通过经济效益最优化利用土地从而实现利益最大化；另一方面