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检察建议工作存在问题及 对策建议思考 检察建议是检察机关开展法律监督、参与社会治理的重要方式，但作为一种柔性监督方式，检察建议监督效果仍有待进一步提升。在推进检察监督各项职能全面协调充分发展的形势要求之下，如何强化检察建议监督刚性，充分发挥作为法律监督手段的职能作用，是全面加强法律监督的应有之义。笔者以本地区检察建议工作实践情况为依据，分析检察建议工作存在的特点和难点，并提出完善路径，为强化检察建议效果提供有益参考。 一、实践反映检察建议工作的基本特点 从近几年情况看，本地区检察机关年均发出各类检察建议在300件左右。检察建议工作主要存在以下特点： 一是针对行政执法部门和司法机关发的检察建议书居多。从统计数据来看，90%以上的检察建议书发送对象是行政监管执法部门和公安等司法机关，发送给企事业单位很少，对企事业单位的关注较少，对企事业单位的监督还较为薄弱。 二是发出检察建议种类以公益诉讼为主。这类检察建议约占了总数的70%。 三是发送形式主要以书面送达为主。检察建议的发送形式主要有书面送达和公开宣告两种，据统计数据来看，本地区检察机关检察建议发送形式以书面送达为主，公开宣告非常少，数量以个位数计。 四是纠正违法以个案监督为主。纠正违法案件大部分为个案监督案件，对办理案件中发现的普遍性问题，多数采用口头沟通及召开座谈会的形式进行反馈，没有制发正式的检察建议。 二、检察建议工作存在问题及原因 检察建议作为法律监督的重要载体和柔性监督手段被越来越广泛的应用，然而由于檢察建议制度存在先天不足和后天弱势，在司法实践中仍存在一些突出问题，严重制约着检察建议的发展和应然价值的实现。 （一）理论层面 1.法定性依然不足 高检院于2009年出台了《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，对检察建议的基本原则、具体内容、适用范围、提出程序等方面作了一般性规定，但其属于内部性的规范性文件，效力层次明显不足。检察建议在实践中得到重视并不够，效果也不佳。为解决该问题，高检院于2019年2月26日对2009年的试行规定进行了修订，形成了新的《人民检察院检察建议工作规定》。新《规定》对检察建议的工作机制作了进一步具体的规定，并要求被建议单位收到检察建议书后两个月内作出处理，但未明确不处理的法律后果。新《规定》作为内部规定，检察建议制度在更高的法律层面上依然还存在缺位情况。检察建议制度法定性、职权性、程序性和约束性依然不足，响检察建议在实践中相对刚性的执行力和法律效力。 2.定位不明晰 检察建议作为检察机关履行法律监督职能的一种形式，其在法律地位上具有一定的从属性，长期以来多用于配合、辅助和补充检察机关的诉讼活动;在职权行使上具有一定的协商性，主要以协调、督促、引导等柔性监督角色出现，相对于具有纠正功能、制裁功能的其他监督手段，尚缺乏强制性的执行程序和约束性的法律后果;在法律效果上具有一定的不确定性，由于检察建议本身没有强制性，其内容效果的实现与否很大程度上取决于被建议单位的接受配合程度。 （二）实践层面 1.检察建议采纳标准不明确 近年来，检察机关提出的检察建议涉及部门、类别、内容丰富多样，虽然被建议单位对检察建议的回复率及采纳率相对较高，但是仍有部分建议未被采纳，且被采纳建议多流于表面，实践中出现的执法不规范问题依然较多。对于检察建议如何属于采纳标准不够明确，有的监督对象对检察建议的回复内容缺乏针对性，如有些单位仅以现阶段难以落实或笼统语言的回复作为处理措施，监督意见的效果仍难以体现。 2.文书制作水平参差不齐 在文书规范性方面，检察建议的文书编号存在混乱创建现象，承办人由于业务不熟悉对同一事实的检察建议错误创建、重复创建，或者不同部门之间各自为战，未使用统一类别文书编号，同时不同承办人在检察建议的拟制格式上也未形成统一规范样式。在文书质量方面，由于对检察建议的重要性认识不足以及受案多人少矛盾的影响，制发的检察建议质量不高、效果不佳，有的检察建议制作过于简单，存在为了考核一发了之的现象;有的检察建议缺乏深入调查研究，针对性、说理性、可操作性不强;有的检察建议因涉及到相关专业领域，还会造成“外行建议内行”的尴尬。 3.同被监督单位缺乏沟通 检察建议本身缺乏刚性的法律监督效力，更多的是需要检察机关通过主动与被监督单位沟通协商，加强业务交流，争取其积极配合，从而保证检察监督效果的实现。然而，实践中在送达、反馈、督促执行、跟踪回访等工作环节缺乏统一的规范和操作程序，同时有的承办人在制发检察建议之前未与被监督单位进行事先沟通并听取意见，使得制发的检察建议不能够反映出问题实际，有失偏颇，进而导致被监督单位在接到检察建议后因抵触情绪不予回复或者消极敷衍回复而不加以真正整改，这不仅极大浪费了司法资源，还会对检察机关的法律形象造成负面影响。对于那些回复表示现阶段难以落实或回