历史文化村镇行政管理制度.docVIP

历史文化村镇行政管理制度 自2003年至今，住房和城乡建设部、国家文物局已经联合公布了五批共350个国家级历史文化名镇名村，各省、自治区、直辖市人民政府公布的省级历史文化名镇名村已达529个，促进历史文化名镇（村）的健康可持续发展已被纳入《中华人民共和国国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》，对其合理保护与利用已经成为各地经济社会发展的重要组成部分。然而现实中文化遗产保护工作依然严峻，全国各地大量具有历史文化价值的古村落、古镇正面临着城市化进程中急功近利式的改造和摧毁。制度缺失、管理不力是导致历史文化村镇屡遭破坏、屡禁不止的关键原因，加强行政管理力度，完善行政管理机制迫在眉睫。 一、行政管理制度存在缺陷 （一）依法管理遭遇无法可依的尴尬文化遗产的保护工作实际上是政府依据法规进行维护公众利益的行政管理活动。目前历史文化村镇保护工作在实际操作中主要依据2008年公布的《历史文化名城名镇名村保护条例》（下称条例），条例虽然明确规定了名镇（村）的申报、批准、保护规划编制，但对于名镇（村）内古民居拆迁补偿、人地矛盾、房屋产权等问题并未提出具体规定，致使许多地方管理者面对这些问题头痛不已。由此引发的矛盾往往使保护规划实施起来困难重重。而《中华人民共和国文物保护法》对于违规者的处罚过于笼统，没有足够的震慑力，以致建设性破坏和旅游开发性破坏屡见不鲜。按照现在的法律法规，除非是文物保护单位，一般的古民居没有规定一定要保留，历史文化名镇（村）里文物保护单位毕竟只是少数，大量的古民居才是其重要的价值体现。然而除非该村镇的保护规划已经获得审批，具备法律效力，才能以违反保护规划为由对肆意拆建行为进行强行制止。多数保护规划从编制到审批通过往往要经历好几年，致使行政管理者只能眼睁睁地看着古民居被肆意拆改（见图1、图2）。 （二）主管部门之间应建立有效协调条例规定：“国务院建设主管部门会同国务院文物主管部门负责全国历史文化名城、名镇、名村的保护和监督管理工作。”在地方由相应的城建规划部门和文物部门负责。两部门齐抓共管的现行体制表面上似乎能相互督促，而实际上两部门之间的平级关系致使相互协调较难，在职能分工尚未明晰的情况下容易导致管理责任不清、管理真空或效率低下。 （三）监督缺位致使管理不力我国现实中历史文化村镇的建设管理乃至监督工作均主要由城建规划部门承担，文物部门只参与保护规划的审议和对文物保护单位的监督管理，政府之外的监督力量，如民间保护团体基本无法发挥监督作用。机构设置中决策、执行、监督同体，目前体制下造就了决策与执行难分而监督缺位的局面。对于已经授予“历史文化名镇（村）”称号的350个国家级历史文化村镇，以及各省级、市级历史文化名镇村应尽快建立起全面的档案监管信息数据库。监管标准应尽快完善，从而促进动态监管和资源普查工作更全面、有效地展开。作为历史文化村镇保护的直接依据之一保护规划的编制成果良莠不齐，审批起来人为干扰因素较大。虽然建设部、国家文物局公布的“中国历史文化名镇（村）评选办法”中，将已编制保护规划并通过审批作为申报的硬性指标，但因为缺乏有效的监管机制，在实施过程中规划常常被随意修改，保护的措施和条例往往被轻易突破，最终保护规划难以实现，起不到应有的保护作用。 （四）行政考核制度不合理在经济发展为第一要务的思想支配下，地方政府很容易出现为了发展经济，牺牲文化遗产的现象。同时，受任期考评制度的影响，行政官员在决策过程中难免出现短视行为，如全国各地出现的赶时间、超进度的“实事工程”、“献礼工程”。这些政治“作品”违背了历史文化名镇（村）保护长期性、稳定性、持续性的规律，使得大量古民居长期缺乏维护，建筑老化，无法满足实际生活生产需要，这也促使许多无力外迁的居民盼望政府拆掉这些古民居，获得较高的经济赔偿（见图3、图4）。 二、国外历史文化遗产管理制度的借鉴 （一）日本以地方立法为核心的保护体系日本对历史文化遗产实行指定制度与登录制度的双轨保护制度。指定制度重点选定价值极其珍贵的物质文化遗产，采取强制性限制和硬性永久保护措施；登录制度选择文化价值较高的非物质文化遗产，采取宽松的保护措施，促进所有者自发保护。日本的国家立法保护的对象往往只是确定由中央政府负责的全国历史文化遗产最重要的部分，而更广大的地区由地方政府通过地方立法确立保护。以日本1966年著名的《古都保护法》为例，其保护的对象限定为京都市、奈良市、镰仓市以及奈良县的天理市、樱井市、檀原市、班町和明日香村，京都市的非历史风土保存区域则不受该法的保护，由京都市地方政府另行制定的法规进行补充。日本地方政府可以自己设立传统建造物群保存地区，制定保护条例、编制保护规划，而国家在此基础上通过选择重要地区作为重要传统建造物群保存