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国有土地使用权行政补偿研究 摘要:我国对于国有土地行政补偿时序没有具体的规定，实践中运用及时补偿原则解决实践问题困难重重，难以切实保护公民的私权利。相互协商下的事先补偿原则与立法、理论、实践相契合，能够有效的避免实践争议的发生，指引行政机关与司法机关高效的解决实践问题，同时有利于保护处于弱势地位的私人利益。因此，在进行国有土地使用权征收时，应当保障被征收人的协商权，由被征收人与行政机关就行政补偿时序进行协商，协商不一致时，宜对被征收人予以补偿之后再收被征收人的国有土地使用权。 关键词:国有土地使用权;相互协商;及时补偿;事先补偿 一、问题与法律规范梳理 行政征收补偿对公民的合法权益有重要影响，而整个补偿程序中对被征收人实质权利影响最大的就是补偿时限问题，补偿落实的早晚会影响到当事人权利、司法资源等诸多方面，我国宪法第13条“有征收必有补偿”的笼统规定并不能适应复杂多变的实践情况。下文将通过一起公报案例分析提前收回国有土地使用权行政补偿时序存在的问题。在某某公司诉某某政府收回国有土地使用权决定案①中，行政机关在未给予被征收人补偿的情况下，要求被征收人自征收通告发布之日起15日内办理土地使用权注销手续，逾期不交回将予以注销。被征收人某公司对此不服提起诉讼，一审、二审法院认为依法收回的国有土地，可直接办理注销登记，未支持行政相对人的主张。最高院认为，征收补偿应当遵循及时补偿原则，补偿问题未依法定程序解决前，被征收人有权拒绝交出房屋和土地。行政机关在未给予行政相对人任何行政补偿之前是否有权收回国有土地使用权?对于此问题，一、二审法院与最高院呈不同的观点。有征收必有补偿是毋庸置疑的，但是存在行政补偿落实时间过晚而损害行政相对人的合法权益的问题，本案中就因行政机关未落实相应的补偿即要求注销被征收人的国有土地使用权而损害了行政相对人的利益。因此，须明确国有土地使用权行政补偿时序，为实践问题提供合理有效的指引。我国规定了有关征收补偿的法律规范《行政许可法》、《土地管理法》、《物权法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等都是仅规定行政机关在因公共利益需要等情况下可以征收公民的土地、房屋等私有财产，且必须依法进行补偿，但是均未对补偿程序进行明确具体的规定，也未能从相关条款中发现明显的关于征收补偿时序的原则规定。11年公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)的12条、25条、27条对国有土地上房屋的征收补偿作了明确具体的规定，突破了上述法律规范的缺陷，明确规定了被征收人与行政机关可以就支付期限等进行协商及征收应当先补偿后拆迁，此规定给予国有土地上房屋征收明确的指引，能够明确指导因落实补偿引起的实践问题。但是此项规定仅仅是规范国有土地上房屋征收与补偿，而对于收回国有土地使用权等土地征收问题却不能予以一概适用。《土地管理法实施条例》第25条规定“征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”但是其仅适用于征用农用地的情形，却不能适用于国有土地使用权征收。除此之外，《上海市土地使用权出让办法》31条规定了与此相一致的国有土地使用权征收程序，土地使用权的收回不因补偿争议而影响，当然，其适用范围必然有限。由上述分析可见，征收国有土地使用权应当对土地使用者进行补偿，但我国相关法律法规对收回国有土地使用权的规定过于原则，虽有《征补条例》与《土地管理法实施条例》规定了相对具体的国有土地房屋征收与农用地征收时序，却恰好使得国有土地使用权征收补偿时序处于尴尬的“无法可依”境地。基于此窘迫情形，笔者从学理和实践的双重角度对国有土地使用权征收时序进行分析，以期寻找适当的规则指引实践问题的解决。 二、理论分析与实证观察 (一)理论分析。从国外立法来看，在对相对人损害进行补偿的时限上，事先补偿的原则几乎为各国宪法所确认。在法国，只有在行政机关与相对人双方就补偿协商一致或者不能协商一致而由法院裁决后，才能够在落实补偿的前提下对行政相对人的土地进行实际征收。其他如德国、日本等地区，都是规定只有在补偿金确定之后才能够实际征收行政相对人的土地。我国行政补偿相关立法相对薄弱，我国宪法和相关立法并未规定行政补偿程序性基本原则，学界对行政征收补偿时序的专门研究也相对匮乏，但仍可从各学者对于行政征收程序的论述中分析一二。概括而言，学者们在谈到行政征收补偿时，多数都主张保障被征收人的权益，限制行政机关的征收权，保障行政相对人在征收过程中的参与权，促进行政机关与被征收人的协商。在此基础上，针对征收补偿的时序，主要有事先补偿和及时补偿两种观点。笔者据此梳理出以下三种情形:情形之一，未明确提出征收补偿的先后顺序，但主张保障被征收人在征收过程中的参与权，促进行政机关与被征收人的平等协商。王