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试析国家审计在国家治理中的地位和作用
刘家义审计长指出,国家审计是国家治理的重要组成部分,
国家审计对完善国家治理具有重要作用。刘家义这一重要论断,
是关于“审计是保障经济社会健康运行的‘免疫系统’ ”的重要
观点之后,对国家审计本质认识的进一步深化和发展,业已引
起审计理论界与实务界的高度关注和强烈反响。 那么,在国家
治理框架内,如何赋予国家审计新的定义和内涵?国家审计在
国家治理框架中如何更为科学地做好角色定位 ?这既是审计理
论界高度关注的研究课题,也是审计实务界高度重视的现实问
题。
一、国家审计在国家治理框架内的定义和内涵
1.关于国家治理的定义及其内涵
所谓国家治理,通常是指政治学领域的治理概念。华东师
范大学陈春常博士指出, “国家治理是自有阶级社会以来最重要
的政治现象之一。国家治理的本质在于通过其属性及职能的发
挥 ,协调和缓解社会冲突与矛盾 ,以维持特定的秩序。阶级性和社
会性是国家治理的根本属性 ,在阶级社会 ,主要体现为阶级性。在
社会主义社会中 , 国家治理既强调其阶级性也突出其社会性 ,社
会性主要通过政治、经济、文化以及社会职能的发挥来实现治
理”。
徐州师范大学沈寨博士认为,作为与“统治”相对的治理
概念,是更高层次的社会管理形式。从统治走向治理,是民主
1
与法制发展的必然结果,是国家管理的理性选择。统治与治理
的区别在于:首先,统治的权威来自政府,通过发号施令制定
和实施政策,而治理并不仅仅依靠政府的权威和制裁。其次,
统治的主体是社会的公共机构,而治理的主体是多元化的。再
次,统治对社会公共事务实行单一向度的管理,其权力运行方
向总是自上而下的;而治理主要通过合作、协商、伙伴关系、
确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理,它的权
力向度是多元的、相互的。
刘家义审计长指出, “国家治理就是通过配置和运作国家权
力,对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务,确保国家
安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、实现科
学发展。”中山大学行政管理研究中心、政治与公共事务管理学
院教授郭小聪赋予“国家治理”更加严谨和详实的定义。郭小
聪认为,国家治理是指主权国家的执政者及其国家机关(包括
行政、立法和司法等机关)为了实现社会发展目标,通过一定
的制度安排和体制设置,协同经济组织、政治组织、社会团体
和公民社会一起,共同管理社会公共事务、推动经济和社会其
他领域发展的过程。它是多层管理主体共同管理社会公共事务、
处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程
序和方式的总和。
综上所述,国家治理具有以下基本内涵:一是属于政治学
领域的概念,是社会发展到一定阶段的国家统治的必然选择和
2
转型升级;二是既体现国家统治的阶级性,也体现公共治理的
社会性;三是既体现国家执政机关治理的强制性,更体现国家
执政机关与公民社会治理的协同性 ,治理产生的互惠共生的正和
博弈关系,代替了统治产生的此消彼长的零和博弈关系;四是
注重引进现代企业治理的相互牵制与相互制衡的先进理念和科
学模式,有权必有责,用权受监督;五是一系列治理体制设置
和制度安排的总和,需要通过一系列体制、机制和制度来实施。
因此,相对于“国家统治”所指的国家执政机关单一主体单一
向度的统治管理来讲,国家治理是以国家执政机关为主体、公
民社会共同参与的通过一系列体制设置和制度安排的对经济社
会公共事务的多元化多向度的协同治理。
2. 国家审计的定义演变以及在国家治理
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