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城市社区治理的困境与发展路径 摘要：新时代我国社会的主要矛盾已经发生转变，城市社区作为人民群众生活最直接的承载空间，在社会治理体系中的基础性地位显得愈发重要。纵观我国基层社区治理的发展历程，可以发现，城市社区治理经历了从计划经济的行政社区到市场经济的社区服务、社区建设与社区治理的演变，各地在探索社区治理机制创新的实践过程中形成了各具特色的宝贵经验。当前，城市社区治理面临行政化倾向突出、边缘化问题明显和社会化困境彰显等难题，必须通过加快转变社区治理理念，倡导多方主体共同参与治理，完善社区服务供给机制等措施做好新时代社区治理的“选择题”，积极打造共建共治共享的社区治理新格局。 关键词：社区治理；变迁历程；现实困境；发展路径 一、引言 社区作为基层治理的基础平台，既是各种社会群体的聚集区、各种利益关系的交织域，也是各种社会组织的落脚点、各种社会资源的承载场[1]。近年来，社区治理作为一个新的话题不断被推向讨论热潮，并且我国也相继颁发了一系列以社区治理为主体的政策文件，尤其是中共中央、国务院2017年6月颁布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》作为新形势下指导城乡社区治理工作的纲领性文件，具有划时代的深远意义。党的十九大做出了“中国特色社会主义进入新时代”的论断，并提出“打造共建共治共享的社会治理格局”、“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”[2]，这不仅彰显了基层社区治理在社会治理体系中的基础性地位[3]，也指明了未来一段时期内我国改善社会民生工作的重点和方向。目前，中国的城市社区治理已经进入新的发展阶段，既处于“大有可为”的机遇期，又处于“何以可为”的挑战期。从中央政府到地方各级政府，城市社区治理在政策层面上受到了前所未有的重视，鼓励创新城市社区治理体系在全社会蔚然成风。然而，城市社区治理归根结底来说，还是生在社区，长在社区。随着中央和地方的治理压力逐级传导到城市社区层面，作为治理承接者与执行者的社区已经难以再进行转嫁和分解[4]，“上面千条线，下面一根针”的繁杂局面日益成为基层社区治理亟待解决的难题。本研究基于中国特色社会主义进入新时代的宏观背景，梳理了我国城市社区建设与治理的演变历程及实践模式，分析了当前城市社区建设与治理面临的难题与困境，并在经验层面上提出了打造共建共治共享社区治理格局的发展对策。 二、城市社区治理的变迁历程及实践经验 解读当下必须追溯历史，历史发展过程中前期的规则范式会因报酬递增出现自我强化效应，在不断取得优势地位的同时，阻碍更加有效的规则范式的形成[5]。因此，回顾社区治理的演变历程，不仅是理解社区治理在不同发展阶段表现形式与转化逻辑的关键所在，也是更好汲取新中国成立以来社区治理实践经验的不二法门。总的来说，我国从计划经济体制转向市场经济体制过程中的城市社区建设与治理大致经历了四个阶段的发展和演进（见表1）。（一）行政社区时代（1949—1985）：单位制为主，街居制为辅的管理体制。1949年，新中国成立后，中国共产党的工作重心从农村转向城市，在废除民国时期确立的“保甲制度”的基础上，逐步建立了以“单位制”为主，“街居制”为辅的基层社会管理体制。在这一时期，城市基层政权和管理组织的发展经历了三个阶段的演变：一是1949年至1966年，通过展开“民主建政”运动初步在全国各个城市建立了城市居委会和居民小组，同时以“军队大院”、“干部大院”等为代表的“单位制”开始不断渗入城市国营和集体性质的基层企事业单位，“政社合一”、“以单位制为主，街居制为辅”的基层社区管理模式逐渐成为主流，这既是当时我国基层社会的一次深化变革，也是居民参与国家公共事务治理的具体体现[6]；二是1967年至1978年，“单位制”在城市基层社区管理中获得主体性地位，而街道办事处、居委会相继被更名为“街道革命委员会”和“革命委员会”，街居制成为“阶级斗争”、“群众专政”的工具；三是1979年至1985年，街道办事处和居民委员会的职能伴随改革开放的进行而得到恢复，其工作性质受到宪法的肯定和有关法律的明确规定[7]，但”单位制”却随着计划经济体制的瓦解而走向衰退。从20世纪50年代初期到80年代中期，我国的城市社区治理经历了“单位制”与“街居制”由相向而行到分崩离析的过程，其治理逻辑是“强政府、弱社会”的集体经济思维，实质上是一种国家主导型的制度性安排[8]。在这一阶段，主要形成了三点治理经验：一是政府以行政力量对街道和居委会实行绝对控制，保障社会生产的正常进行和社区关系的和谐稳定；二是企业通过“为居委会的活动经费及其干部的生活补贴提供一定的资金来源”，满足社区居民的内部福利；三是社区居委会和街道办事处作为“单位”的辅助，主要管理没有进入“单位”的居民，尽管在维持社区生活