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宪法体制的行政监督思索 本文 当前对行政权的控制仍然存在许多问题，我国选择了法治作为控制行政权的基本路径，但其中相当部分的制度、机制并未能良好地运行起来，与法治化的目标尚有较大差距。要实现行政内部监督法治化，行政内部监督的权力配置是一个不可回避的关键性问题。“对权力实施监督必须要有监督的权力，权力体系内的权力配置与监督权的地位直接影响到监督的效力，加强监督必须重视对权力结构的研究，最终要从权力结构上解决问题”。监督权与被监督权之间必须是一种大体平衡的关系，监督权过小难以起到监督效果，监督权过于庞大，其本身又会成为难以制约的权力，监督权虽为制约和监控行政权而设立的，但其自身也必须符合法治行政中权力的有效与有限原则，因此行政内部监督的权力结构应适当而均衡。行政机关的权力结构和行政内部监督之间联系极为紧密，可以说行政权力结构决定着行政内部监督的成效。一个国家的整体权力结构的布局是宪法要解决的问题，因此要梳理我国行政内部监督权力结构，必须从宪法规范中来考察行政权力的基本结构的形态以及这种结构形态对我国行政内部监督会产生哪些影响。 一、行政机关的权力结构 （一）宪法所架构的行政权力结构。权力结构包含着两重涵义，一重是权力的内在结构，包括了权力的要素构成等。另一重是形式上结构，指的是权力整体布局的问题。周永坤先生认为“，权力结构是指权力的组织体系，权力的配置与各种不同权力之间的相互关系”。孔繁军先生则认为“所谓权力结构是指因权力分配而形成的各权种之间及各权种与人民权力整体之间的相互关系及依赖这种相互关系所形成的权力体系。在法治国家中，权力结构问题是法治的基础问题，也是核心问题”。两位学者虽然表述不同，但意思相近。我国宪法将权力分为所有者和行使者，所有者是人民，而代表人民行使权力的是国家机构，孔繁军先生就是从权力的所有者与行使者这两者之间关系来分析权力结构的。周永坤先生则从权力自身来看，由组织体系、权力配置以及不同权力之间关系来解释权力结构，而人民权力也是无法回避的问题。行政权力结构是权力分工基础上的行政权力整体性的关系状态和有序性的活动过程，既包括行政管理中权力安排的静态结构，也包括行政管理中权力运行的动态结构。我国行政权力主要还是由政府部门行使，因此其结构的基本构成是政府权力结构，“主要是指一级政府内部的机构框架和权力配置，其横向结构涉及到政府机构的规模、权力分工、不同职能机构的比例，各类机构之间的关系等，纵向结构包括管理层级，各层级的权力配置以及层级之间的关系”。也就是说，行政权力的静态结构体现于我国行政组织的整体布局，宪法不可能将行政机关的组织明确地规定出来，而是通过纵横方向配置权力的形式来设置行政组织。国家权力结构有横向与纵向之分，横向是将国家权力依其性质分为立法、行政、司法，纵向而言就是中央与地方之间的权力配置。具体到行政机关的权力结构，大体也可以按纵横两道来进行划分。宪法对行政权力的横向结构设计，主要通过对政府职能的配置来实现。宪法在国家机构这一章中对国务院与地方各级政府的职能、职权进行了划分，由此而形成了各级政府的横向权力结构。如《宪法》第89条第（五）至（十一）款对国务院职权的规定，就要求国务院根据职权职能的要求设立若干部委来履行这些职责。而地方各级政府同样依据宪法所配置的职能职权来设立本级政府的各个部门，搭建起权力的横向载体。各级政府之间的关系是中央政府统一领导地方，地方政府中下级政府服从上级政府的领导。而作为地方政府与中央政府在与政府部门之间的关系上是有很大区别的。宪法对于国务院的职权用的是“领导和管理”，而各级地方政府的职权只用了“管理”，可见它们之间的权限是有区别的，这种权限的分配方式意在加强中央政府的统一领导。我国的权力形态主要以中央集权为主导，强调的是地方服从中央，下级服从上级，由此我国的行政内部监督的主要权力形态是以权力的层级制为主。从中央到地方行政权力的分配状况看，其结构是一个金字塔型，在顶端集合到一点，而越往下其结构面越广。每一层级的政府与其部门之间也存在一个塔形结构，政府作为本级政府部门的管理者，其权力等级高于政府的部门。而政府的权力直接对应的是上一级政府，政府部门的权力点则对应的是两点，一是本级政府，二是上一级的政府职能部门。因此本级政府与上一级的职能部门都有相应的权力来控制和影响职能部门。同一级的政府部门则各自在职权范围内对其他部门形成一定的制约力，这样就形成了一种行政权力制约的复杂结构。行政内部权力的监督与制约也即是行政权力的动态结构，行政权力的动态结构受制于行政组织的结构，由此可知我国的行政权力动态结构主要是一种自上而下的垂直运动过程。 （二）行政权力结构的调整趋势。宪法首先是从静态来规范行政组织与行政权力的结构，权力必须具体化并在实践中运行。