论农村宅基地“三权分置”的立法构造--法学论文.docxVIP

- - PAGE 1 - 论农村宅基地“三权分置”的立法构造 内容摘要：农村宅基地“三权分置”的权利构成宜规定为：“宅基地所有-宅基地使用权- 次级使用权”。有必要强化农村集体经济组织在宅基地流转、使用过程中的监督职权。宅基地 使用权是一项保障性的权利，农户在流转农宅、次级使用权后，仍有权监督、管理农村集体经 济组织事务，并获得农村土地收益。农户可以向社会主体流转宅基地次级使用权，流转的方式 包括：转让、抵押、出租、入股、互换等。宅基地次级使用权的取得宜采不动产登记要件主义， 既保障社会主体的宅基地使用权益，也有利于交易安全。宅基地“三权分置”的制度构建，符 合现代物权法以所有为中心向以利用为中心的转变趋势，将为我国乡村振兴注入新动力。 关键词：三权分置；宅基地使用权；宅基地次级使用权；立法构造 我国农村土地承载着社会保障功能，法律明确规定“一户一宅”原则，严格限制宅基地的 流转。但随着我国社会经济的发展，农民进城务工、居住，农村宅基地出现大量“闲置”。一 方面，农户无法将宅基地变现，解决经济压力；另一方面，城镇居民无法购买农村房屋长期居 住。在这样的夹缝中，出现了“小产权房”交易、以租代卖的现象，引发矛盾和纠纷。为了解 决宅基地居住保障功能与经济利用价值的冲突，使更多资金、人才、技术流向农村，2018 年 中央一号文件《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称：2018 年《中 央一号文件》）提出：“落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权， 适度放活宅基地和农民房屋使用权”的方向，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置” 改革。对此，我国部分地区宅基地制度改革试点工作进行得如火如荼，例如：浙江义乌“宅基 地有偿使用”模式、四川泸县“宅基地有偿退出”模式、江西余江“宅基地盘活入市”模式和 云南丽江“宅基地确权抵押模式”等。 《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）增设土地经营权制度，这是我国土地 承包经营权“三权分置”改革的重大立法举措，为宅基地“三权分置”的立法构造提供了有益 的借鉴。目前，法学界关于宅基地“三权分置”的权利构成、权利名称与权利性质尚没有形成 一致的观点，地方试点改革模式各有利弊。司法实践中，对于农户与非本村集体经济组织成员 签订的宅基地转让合同效力，试点地区的判决结果与非试点地区形成了巨大反差：10 份非试 点地区的判决文书中有 9 份否认了宅基地使用权跨组织流转合同的法律效力，而 16 份试点地 区的判决文书均认定为合同有效。1 “同案异判”不利于维护司法的统一，所以，在基本法律 层面规定宅基地“三权分置”制度，以“2018 年中央一号文件”提出的宅基地所有权、资格 权、使用权改革设想为基础，探讨农村宅基地“三权分置”的制度构建，具有重大的研究价值 与现实意义。 一、我国现行宅基地制度的弊端评析 我国关于农村宅基地制度的现行规定主要有：《民法典》第三百六十二条至第三百六十五 条、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十二条至第六十六条。总 之，现行宅基地制度法律规范少，原则性、概括性过强，存在不少弊端，具体而言： （一）“一户一宅”的“户”界定不明 《土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地 的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”通常，以户口簿上登记的“户”为单位， 但在农村分配宅基地的实践中，对“户”的认定未必与户口簿上登记的一致。农户中有成年子 女婚嫁分家时，就有权以户为单位申请宅基地，而户口簿上的原有登记信息不一定予以更改。 因此，法律有必要对“一户一宅”的“户”加以明确界定。 （二）“地随房走”的规则使“一户一宅”的规定形同虚设 现行立法严格限制农村宅基地使用权的流转，根据《土地管理法》第六十二条第五款的规 定，农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。然而，村民对农房享有 永久的所有权，法律并不禁止同一农村集体经济组织成员间流转农宅。此外，根据《民法典》 第一千一百二十二条的规定，农村房屋属于私人财产，可以被依法继承。而按照“地随房走” 规则，通过转让或继承取得房屋所有权的民事主体，即有权占有、使用该房屋占地范围的宅基 地，即使其已经拥有了一处宅基地。这就使得“一户多宅”成为可能，“一户一宅”的规定形 同虚设。实际上，这样的限制既不能名正言顺地赋予宅基地流转权，也没有对流转权的“流转” 起到真正的限制作用。2 （三）公权力管控宅基地使用权的取得与转让不妥 宅基地使用权是民法上的物权，是一项私权利，但《民法典》第三百六十三条规定：“宅 基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。”《土地管理法》第 六十二条第四款规定：“农村村民的住宅用地，由乡（