政策执行中的地方决策与变异政策决策.docVIP

《政策执行中的地方决策与变异政策决策》 搆要：第一.顾本身与制定败赵策阳杲紧密睛的.尢妲下级帧飓们進讲的轴囲丸行上级翫的飜 的时蟆,可能行政官员与公务员的表现很不憎,其机构运行与执行过程中也没有太多的新的作;去.然而,狂上述政策背最中, 对地方政府尤捷是县级政府经费运行实际情况（即制走下位政策与决麋过程）的调查却异样地因难,面对经费不足、转移支付 不力的因难,各级政疽一股都采取把压力转变为动力的说法,甚至说要为改至做出曄,他们习惯于唯上、唯文 格,不习惯思考、燃平、舷议的风格 摘要：调查发现,在政策规制中地方政府只有执行而很少决策,以县为主只是借贷经济而已， 转移支付并没有走数,而财权事权分离的制度使公众寻找不到教育经费的责任人，这与纸面上 说得通的文件是不一样的;然而地方真实的行政系统却充满了积极的精神，正是政策变异的作 法维持了穷国办大教育的奇迹，但其中也埋伏着失却法理程序的潛在危险。 关键词：执行;借贷;政策变异 —、政策：规制决策与决策变异的逻辑 同很多政策研究一样,教育部《中国斟出教育政策制走与决策机制的改革硏究》课题,其研究 方向是：拋里已有政策坏境中影响决策过程的主要因素，诊断构成建立科学决策机制的主要内 容与必要条件（的问题）,提出建立合理的、民主的、有效的决策程序与机制的对策。这对该课 题的一个子课题即农村教育经费政策的制定与决策来说,实际上给出了这么一个先行假设:经 费不足，是一个无须证明的事实,政策是既走的;而我们感兴趣（要诊断）的是人的问题即决策机 制的问题或行政思想的问题。其实，问题并不那么简单。第一,政策本身与制定政策或决策机 制是紧密联系的,尤其是下级政府即我们这里讲的安徽省在执行上级政府的政策的时候，可能 行政官员与公勢员的表现很不错，其机构运行与执行过程中也没有太多的新的作法。所以，如 果有问题,恰是那个政策造成的，而不是坏的制走与决策造成坏的政策这样的预先假设。它的 思考逻辑,在一走程度上正好相反。一些场合,诸如笔者在下面谈到的寅吃卯粮、无抵押借贷 等等在教科书里被称为典型的行政混乱行为，在现实中却是合理的，似乎正是靠着这种破逻辑 的能力，安徽才维持了穷省办大教育的事业。那么，我们还有什么理由坚持我们的硏究假设呢? 第二,政策过程是解决问题的政治过程，从来没有离开经济事实本身而单纯孤立地存在着的制 走制度或决策程序，有时候，一种决策过程恰好是为适应既定政策而产生的,这在我们的调查 中有着持别深刻的体会，所谓身不由己，无奈之举。所以，我们的调查设计是：首先要搞清农村义务教育所面对的经费政策事实本身是什么。然后, 调查地方各级政府在这个政策中是如何表现的，这里边就有很多执行中的变异的细节,而与很 多公开的却是空洞而虚假的官样文件是不同的，正如理想官僚体制（科层制bureaucracy）—样， —方面在规制之下，下级部门表现为无个性特征的官员任职，好像只是在乗公执行上级决定的 政策;但另一方面，却要追求政续,要力挽分稅制后财政缺口的颓势，尤具是在今天精英主义 的治理理念之下,官员和公务员们又表现出变异政策或使用权力艺术的热情来。就是说，经费 匮乏，如同一个情节紧张的舞台,使得决策权力的问题异常地敏感起来,机关组织与机关组织 里的人就会有更生动的表现。 我们知道,农村义隽教育经费的政策将会有很大的修正,尽管如此这个题目还是非常沉重的， 尤其是在政策执行与地方经费管理的环节上还有很多值得探索的问题。本调查主要采用了实地 考察的方法，所调查的5个县属于中等贫困县,具有较好的代表性;访问了很多主管县长、局 长与关键人物;同时,向3所大学公共管理、教育管理的教授们作了充分的咨询。这些不同调 查方法所采集的资料具有很好的信度与效度。 二、恶性借贷与转移支付的危机 很多研究都已证明，税费改革后,以县为主转移支付的政策并没有解决问题,农村义务教育经 费严重匿乏。然而，我们所调查的这些县的教育局都在工作,中小学校都在开课，具运转有条 不素甚至带着乐观的情绪。这是什么逻辑呢?其实,这个运转的逻辑很简单,就是靠借贷,或 者是去年的债勢由今年的财政预算来还贷,或者是教育部门向其他部门甚至私营企业拖欠了债 务，除去少部分的部门或学校的经济创收（或者称乱收费），总体上说，整个安徽的教育经济就 是一种循坏借贷。如果我们否认中小学教育具有经济上的生产力,不会创造产值，自身没有还 贷的能力，那么这种借贷就是恶性借贷。由于贷出方主要是国家财政部门、是国家银行，贷入 方是县级政府、教育局或学校这样的国家单位，并没有所有权意义上独立法人的契约关系,所 以，所有的坏帐是在国家财政总袋子里的循环。显然,我们并不能因为是总袋子里的事就认为 以县为主转移支付的政策是可以维持的，不，这恰恰表示了一种低水平的国家预决算体制，表 示了各级公共财政使