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排污许可核发工作问题分析 1前言 2015年，国家颁布新《环保法》，其中第四十五条明确规定：“国家依照法律规定实行排污许可管理制度，实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物；未取得排污许可证的，不得排放污染物，”从法律层面上明确了排污许可制度的地位与作用。2016-11-10，国务院印发《控制污染物排放许可制实施方案》（国办发〔2016〕81号），明确到2020年完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作，建立控制污染物排放许可制，实现“一证式”管理[1]。根据原环境保护部2018年印发的《排污许可管理办法（试行）》，排污许可证包括申请、核发、执行、监管等环节，排污许可证核发作为排污许可制度改革承上启下的重要环节，直接关系着固定污染源排污许可全面覆盖目标的顺利实施。 2排污许可核发工作面临的问题 2.1审核部门技术力量不足。根据《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》，名录共包含108个行业类别和4个通用工序，目前生态环境部已经出台了54项排污许可证申请与核发技术规范，后续还将陆续出台更多行业的申请与核发技术规范，此外排污许可技术文件包括自行监测指南、可行技术体系、污染物排放标准等，审核人员很难在短时间内掌握上述数量庞大的技术文件[2]。此外，排污许可证审核过程中不仅涉及产排污节点、污染因子、排放标准、总量分配等内容的行政许可，还要求审核部门对排污单位的生产设施、原辅料、产排污节点、自行监测、台账记录等内容进行规范性和完整性审核。2020年为完成覆盖所有固定污染源的排污许可证核发工作的最后一年，除已出台技术规范的54个行业，其余行业的核发工作都必须在2020年完成，工作量巨大。而目前生态环境保护部门，尤其是基层，人员力量不足、专业水平有限，加之排污许可核发工作时间紧、任务重、技术难度大，审核部门仅依靠自身力量基本无法保质保量完成排污许可证的审核工作[3]。2.2排污单位专业基础薄弱。由于中国排污许可制度建设工作起步较晚，加之2015年之前，在各地以试点试行为主，没有全国性的统一标准，排污单位对于排污许可制度较为陌生。本轮核发的排污许可证通过全面整合排污单位基本信息、生产工艺与设备、污染物产生与排放、原辅料信息与用量、污染防治技术与设施、自行监测方案、环境管理台账等方面的内容，完整记录排污单位污染物排放的来龙去脉。此外，本轮排污许可制度改革的目的之一是将环境管理的责任主体由管理部门转变为排污单位，建立以排污单位为责任主体的新型环境管理体系，对排污单位环境管理水平提出了更高的要求。基于以上政策体制的改革，要求排污单位在申报时能够自行梳理企业的产排污相关信息，但是对部分地区排污许可核发工作实地调研发现，除部分国企和大型企业外，许多中小企业未设置专业的环境保护管理人员，对于自身所属行业、排污许可管理类别等完全无法判断，甚至部分企业负责人不了解COD、SS等基本的环境专业术语，难以按时按量完成排污许可证的申报。这就导致企业填报的排污许可申请信息存在着许多问题，不仅降低了排污许可证的质量，也增加了审核部门的审核难度，严重影响了固定污染源排污许可制的全面覆盖。2.3第三方机构参差不齐。现行的《大气污染防治法》和《水污染防治法》均明确规定排污单位应当依法取得排污许可证，并对未依法取得排污许可证排放大气和水污染物的违法行为提出了相应的处罚措施，加之《排污许可管理办法（试行）》中明确指出，环境保护主管部门可以通过政府购买服务的方式，组织或者委托技术机构提供排污许可管理的技术支持。目前部分地区的环境管理部门和企业已经委托第三方技术单位开展排污许可的申请与审核工作[4]，但是由于目前第三方技术机构参差不齐，工作中存在许多问题。部分第三方机构由于对技术规范理解不够深刻，在开展排污许可申请与审核工作过程中对行业和管理类别的判定错误频出，直接导致部分企业后续技术规范适用错误；另一方面部分第三方未能准确认识本轮排污许可制度改革的目的，在工作开展过程中仅仅是协助管理部门和企业完成许可证的核发，忽视了执行报告、台账记录、评估报告、证后监管的重要性，导致排污许可证的申请与核发工作流于形式，造成“虎头蛇尾”的结果。 3建议 3.1强化第三方参与。排污许可证申请与核发工作时间紧、任务重、技术难度大，仅依靠管理部门和排污单位的力量，已难以在规定时间内高质量完成排污许可证申请与核发工作。因此，在排污许可制度改革过程中应当充分依托第三方技术机构的力量，让“专业的人做专业的事”，保证排污许可制度改革顺利实施。管理部门可以通过政府采购的形式委托第三方机构开展诸如排污许可审核、技术评估等方面的工作，缓解管理部门人手不足、技术力量不够的问题，加快排污许可核发工作进度，确保