房地产调控的法律建设.docVIP

房地产调控的法律建设 本文 一、我国房地产调控的失灵及其原因 房地产行业无疑已经成为我国国民经济的支柱产业之一，它对众多行业的带动效应和对我国GDP增长的巨大影响力，外加房地产行业涉及民众住房需求实现的民生性质，注定了我国政府必须将其作为宏观调控的重要对象。房地产泡沫对经济发展的威胁和社会对房价居高不下的抱怨，已经使政府感受到了切实有效调控房地产领域的紧迫压力。中央政府已经出台了一系列的房地产调控举措，全方位进行调控，调控涉及了房产商自有资金要求、商业银行信贷、土地市场治理整顿、调整住房供应结构、房地产市场秩序整治和保障性住房建设等领域，然而房价依然居高不下且依然上涨，调控效果不甚理想。不仅房价持续攀升，各地保障性住房也依旧裹足不前，而且房地产信息模糊，开发商的造势行为屡禁不止。房地产调控的失灵引起了广泛的反思：是什么造成房地产调控屡屡失灵？这背后的深层原因是什么？有意见认为是由于缺少对住房信息、档案等基础建设上的不足，使得在利用信贷、税收抑制房地产投机时，难以精确实施，降低了调控效率；调控政策的可操作性存在不足，造成了执行落实不理想。而笔者更赞同这样的观点：中央政府与地方政府的利益取向不同，是利益博弈的关系，地方政府出于“土地财政”、政绩考核等“经济人”角色考虑，在房地产调控中“阳奉阴违”，使得中央房地产调控的重拳在地方政府的执行层面出现了问题，遇到干扰阻挠而无法落到实处，才致使调控失灵。因此我国现阶段房地产调控的失灵不是“决策失灵”，更多是一种“执行失灵”。 二、房地产调控中地方政府“执行失灵”的理论依据 （一）“街头官僚”理论视角 “街头官僚”理论最早在1980年由李普斯基创立。所谓街头官僚是指“处于基层同时也是最前线的政府工作人员,他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员,他们虽然位处基层,但是在执行公务的过程中却拥有非常大的自由裁量权。”处于官僚体系基层的街头官僚与其上级组织之间由于关注所在的偏差，存在博弈关系。政治家和高级公共管理者能否实现政策初衷,最终要取决于街头官僚及其机构如何去实施它。在我国房地产调控中，可以将地方政府看作是与中央政府相对的街头官僚机构。那么上文论及的我国房地产调控失灵本质上是地方政府的“执行失灵”，这一观点在街头官僚理论下就有了理论依据。按照街头官僚的理论，由于作为街头官僚的地方政府负责基层的政策执行工作，直接与公民打交道，因此我国中央政府出台的房地产调控政策能否取得实效就取决于地方政府如何去实施。同时我国房地产调控，其操作路径大致如下：党中央对房地产调控提出指导精神→国务院发出通知要求→国务院相关部委出台政策措施→省一级地方政府制定执行细则。在这个路径中，中央的调控精神和国务院部委的政策措施相对更为抽象，缺少量化指标，可操作性不强，最终在实施层面都要由省级政府的执行细则来细化，再交由下级政府来组织实施。可见在房地产调控中，我国地方政府拥有了一定的规则制定权和完全的执行权，这样也就印证了街头官僚理论下的街头官僚拥有非常大的自由裁量权的观点。同时作为街头官僚机构的地方政府与中央政府在房地产调控上的利益取向也是调控目标存在巨大的差异。中央政府关注的是宏观的经济增长和经济安全、金融稳定、住房保障、房地产市场稳定的秩序和房价指数等目标，而地方政府关注的是提升地方GDP、财政收入的最大化、公务员收入最大化、提高地方政府领导者的政绩等目标。中央政府与地方政府调控目标的巨大差异，决定了中央政府稳定房地产市场、控制高房价的调控政策，在作为街头官僚，拥有较大自由裁量权的地方政府的执行下，地方政府为追求“土地财政”和政绩考核的考虑，采取不合作甚至抵制的态度。 （二）“政府失灵”理论视角 现代经济法认为，人不可能完全洞悉并精确计算社会发展的各种变数，因此人只能是有限理性的，而由有限理性的个人组建起来的国家和政府也只能是有限理性的。有限理性成为现代经济法的哲学基础。于是有限理性的政府在干预市场，干预经济的过程中会出现政府失灵的现象，诸如决策失误、效率低下、过度干预、政府不受产权约束和权力寻租等具体表现。政府失灵的重要表现之一就是“干预错位”，其职权在现实行使过程中偏离了预定轨道，超出了法律为政府设定的能力和权限范围。我国房地产市场管理中，地方政府的角色扮演就出现了问题，显现出“干预错位”的政府失灵现象。首先是在房地产管理领域，中央政府和地方政府的分权过程中，地方政府存在着角色上的“错位”。在房地产管理权限划分上，中央政府应当行使调控规划和决策的权力，而地方政府应当肩负执行中央政府决策的职责。然而地方政府却采取了“反宏观调控行为”，地方政府出于自身经济利益最大化的不当追求，通过“上有政策下有对策”的办法，对中央政府的调控举措进行曲解、变