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基于PPP融资模式的基础设施类建设项目风险管理研究 摘要：从2014年3月开始，我国政府出台了一系列关于PPP模式的相关政策，逐步在全国范围内公共基础设施建设中推广应用PPP模式。但是由于对PPP模式在我国的引入和实践时间尚短，在项目审批、建设及运营方面容易产生一定的风险，如果不能有效识别应对，会影响项目的正常运行，甚至会造成项目最终失败。因此，有必要对PPP模式的风险进行有针对性的分析评价，并提出规避风险的相应对策，对于无法规避的风险还需找出合理的风险分配方案将风险分配给项目各参与方来承担。 关键词：PPP、风险识别、风险分担 1、PPP模式及其应用 PPP（Public-Private Partnership）模式，意为政府和社会资本合作模式，是当下比较流行的一种公共基础设施项目运作模式。政府通过该模式鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。PPP是以市场竞争的方式提供服务，主要集中在纯公共领域、准公共领域。PPP不仅是一种融资手段，更是一次体制机制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革等方面。截止2016年7月，全国各地推出的PPP项目总数已超过10000个，投资总额超过12万亿元。其中不乏像北京地铁4号线这样的成功案例，但也有一部分项目因为风险管控不科学而中止、亏损甚至失败。由此可见PPP项目风险管控的重要性。 2、PPP模式风险的识别 PPP项目成功的关键在于有效识别和合理规避及分担项目风险，尤其是在特许权协议及合同设计中充分体现权责对等的原则，把风险分配给适合承担和能够规避风险的合作方。通过对国内一些PPP项目的分析，可以发现主要存在以下几个方面的风险： （一）政治风险。主要包括政府决策风险、政府信用风险、审批延误风险、官员腐败风险、政府干预风险、政策变更风险及战争风险等。政府决策风险是指由于政府在PPP的运作中缺乏经验和能力，导致PPP项目决策失误。造成政府决策风险的主要原因是政府决策程序不规范、不科学。项目审批延误风险是指由于项目的审批程序过于复杂，花费时间过长和成本过高，且批准之后，对项目的性质和规模进行必要的调整非常困难，不利于项目正常运行。官员腐败风险是指参与PPP项目建设过程中的政府工作人员利用权力获取不合法利益，项目建设过程中出现寻租行为，增加了项目运转成本。政府信用风险是指政府方不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务使PPP受到影响的风险。政府干预风险是指政府过度干预而对PPP项目带来的风险。政府既是项目参与方，又是项目监管方，参与整体运行，一旦合同限定不清双方的职责，政府行为容易“越界”而导致项目不能按照市场规律运行，从而造成企业不必要的损失。政策变更风险主要是由于政府关于PPP项目以及公共产品和服务方面的政策进行调整，或者有关法律法规等进行重新修订，造成项目的合法性、市场需求、产品服务收费、合同协议的有效性等发生变化，影响了项目的正常建设和运营，甚至导致项目中止。社会政治动荡甚至国家处于战争状态给项目带来的风险则是不言而喻的。 （二）法律风险，主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品或者服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的终止和失败的风险。由于PPP项目种类多、范围广、操作复杂，涉及很多领域的法律法规，目前我国的PPP项目建设体制尚不完善，相关法律法规不健全，制度规定不清楚，所以在项目建设中容易产生法律方面的风险。例如江苏某污水处理厂采用BOT融资模式，原计划于2002年开工，但由于2002年9月《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目的有关问题的通知》的颁布，项目公司被迫与政府重新就投资回报率进行谈判。上海的大场水厂和延安东路隧道也遇到了同样的问题，均被政府回购。 （三）市场风险。包括PPP项目盈利低下或者亏损的风险和市场变化风险。PPP项目盈利不足风险是指PPP项目运营后的收益不能满足收回投资或达到预定的收益。例如我国第一个采用PPP模式的公益性项目——国家体育场，由于对赛后运营缺乏科学的规划与风险管理最终导致了赛后运营失败。市场变化风险是指受国家宏观经济政策、人口数量和结构变化、社会环境等因素的影响而使市场需求产生变化，导致市场预测出现偏误而产生的PPP项目风险。例如，杭州湾大桥项目是国内第一个以地方民营企业为主体、投资超百亿的国家特大型交通基础设施项目，但由于预期收益严重误判（项目的收入来源为通行费，对大桥通行车流量预测远远高于实际车流量），导致民企决策错误，致使该项目多次追加投资，2013年全年资金缺口达到8.5亿元。而作为唯一收入来源的大桥通行费收入全年仅为6.43亿元。在设定的未来30年收费期限中，将可能无法得到合理的投资回报。 （