行政事业单位内部控制规范解读与建设案例分析讲.pptx

行政事业单位内部控制规范（试行）解读与建设案例分析;主要思路;一、背景介绍;（一）必要性分析;理论必要性分析;运用公共受托责任与委托代理理论分析 公民是所有者，其相对分散，需要下放权力与经营者——政府。 公民对于政府所属的行政事业单位通过税收的形式激励政府从事公共事业。 道德风险与逆向选择问题，促使公民还会用另一只手去监督其是否将财政资金运用的合理合法。 于是监管必不可少，内部可以通过内部控制与内部审计监督，外部则可以通过政府审计监督解决，使得资金的使用与流向有利于公共职能的充分发挥。;7;西方的一个谚语;实践必要性分析;十八大以来的反腐败;;实践中，有人产生了这样的疑问：为什么还要去制定行政事业单位内部控制，把企业那套内部控制规范指引拿过来不就是行政事业单位的吗？ ;本质：行政事业单位与企业区别;主要区别体现：内部控制的目标不同;其他区别;但是，西方公共部门内部控制建设的经验告诉我们，他们的公共部门内部控制建设还是吸收了企业内部控制建设的成果，并且也是企业先行，公共部门随后跟进。所以，我国的行政事业单位内部控制规范也还是兼顾了企业内部控制规范中好的方面，例如，注重运用风险评估，除了加强业务层面的内部控制，加强对于单位层面（控制环境）的内部控制，还注重了对于内部控制的评价与监督，保证内部控制的有效运行。这些多多少少我们可以看出企业内部控制规范中的控制环境、风险评估、内部监督要素的影子。 这一点在我的新书《政府部门内部控制：框架设计与有效运行》中进行了充分论述。 ;（二）行政事业单位内部控制建设的历史与特点;我国行政事业单位内部控制建设历史;;2.从行政事业单位现有管理水平出发，强调了目标导向的内部控制定义。一般我们理解内部控制的定义时，总是强调内部控制是一个过程，不仅仅是是制度、规章。 从原征求意见稿来看，它遵循了我们一般意义上的理解，强调了内部控制是对经济活动的风险进行防范和管控的动态过程。而《规范》则在此基础上删除了“动态过程”，认为《规范》所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。 这是从目前现有行政事业单位管理水平出发，出于理解和执行的方便而提出的目标导向定义，与这个定义相适应，《规范》并未明确内部控制的要素框架，删除了原有征求意见稿的第六条关于五要素的内部控制框架提法。;3.删除了成本效益原则，补充了全面性原则。 与征求意见稿相比，为什么在《规范》中删除了成本效益原则，仔细思考了一下，我想还是出于以下几点考虑： 第一，行政事业单位不像企业，其服务于社会公益的特征决定了其效益不好衡量。 第二，如果一味坚持成本效益原则，会大大降低相关控制建设的必要性，会给规模小的一些行政事业单位单位建设内部控制留下借口，以不符合成本效益为原则而不建设相关控制措施，而可能这项内部控制对于单位来说恰恰却是必要的。 第三，补充全面性原则，则强调了行政事业单位内部控制全员参加，全过程控制，强调内部控制的系统性，而不是可有可无。;4.明确了单位负责人对内部控制的建立健全和有效实施的责任。 应该承认，内部控制建设是“一把手”工程，也就是说，如果这项工作“一把手”不重视，内部控制的局限性就会凸显，就会走过场，成为“笼子的耳朵——摆设”。原有的征求意见稿，虽然强调了单位领导班子在内部控制的角色，但并未明确单位负责人的内部控制建设的责任。这一点。对于推行行政事业单位内部控制的建设工作起到至关重要的作用。;;;7.将行政事业单位内部控制的建设分为单位整体层面的内部控制建设与具体业务层面的内部控制建设。虽然原有的征求意见稿提出了五要素的内部控制框架，但是从具体内容来看，并没有体现内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及内部监督等五要素与具体控制内容建设的一致性。 例如，第二章的“基本要求”与第三、四、五、六、七、八、九、十章具体业务活动控制建设的内容。因此，新的《规范》进行了创新和调整，将基本要求这一章修改为“风险评估与控制方法”，将原第二章的内容进行修改，新设第三章“单位层面内部控制”，删除、修改、合并第三、四、五、六、七、八、九、十章的内容作为第四章“业务层面内部控制”。这种修改将第二章与第三章的内容进行了统一，且易于行政事业单位理解和把握，更有利于未来审计部门进行内部控制有效性的评价，因为这种设计，与审计方法中的内部控制的评价、测试内容是一致的，也利于审计部门理解和掌握。;;9.与征求意见稿相比，取消债务控制。 原本设计的债务控制主要针对地方政府融资平台而设计的。按照行政事业单位的特点来说，它是不应该具备融资功能的，这样容易导致政府与市场、政府与企业不分的恶性循环。 1994年我国的分税制度改革，客观上加强了中央政府的财力，却削弱了地方政府的财力。由于地方政府还要承担大量的公共事务支