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行政许可的涵义 性质及公正性问题探讨 行政许可的涵义period;性质及公正性问题探讨 法律科学：西北政法学院学报 1998年02期 行政许可制度是现代国家行政管理的一种重要法律制度，它已在十分广泛的范围内得以运用，并对公民、法人和其他组织的权益有着直接而重大的影响。目前抓紧制定的行政许可法已提上了我国立法的议事日程。为了完善行政许可的理论和健全我国的行政许可法律制度，近几年来我国行政法学界对行政许可问题已有较多的关注和较深入的研究，内容涉及行政许可的机关及其职权、行政许可的涵义、性质及种类、行政许可的申请、审查和决定等一系列具体程序，以及对行政许可的法律监督、救济等等各个方面。本文试就行政许可的涵义、性质以及公正性等基本理论问题提出一些思考，以就教于同行专家。 一、关于行政许可涵义的辨析 正确揭示行政许可的内涵是我们对行政许可制度进行理论研究的起点，而目前行政许可的涵义似存在不够确切之处。按照过去行政法学界的普遍理解，行政许可通常被认为是“行政主体应行政相对方的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为”〔1〕。依此解释， 行政许可仅被理解为是行政机关的一种授益性的具体行政行为方式，因为它的法律结果只是“赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利”（也有人认为是恢复了行政相对方已被禁止的自由）〔2〕， 该行为所针对的对象则明显地也仅是指被许可获得权利或资格的公民、法人和其他组织。这种理解值得研究。对行政许可如果单从“许可”这种行为方式而言，似乎确如上述，但我们观察整体的行政许可法律制度就会发现它绝非如此片面。实际上行政许可制度只对少数行政相对人具有授益性，而对大多数行政相对人则具有限制性，即在行政许可制度中不仅有“许可”这种行为方式，还有“不予许可”这种行为方式。这两种行为都是行政许可制度中不可缺少的实际内容。“不予许可”行为的法律结果是拒绝相对一方获得权利或资格，其行为对象针对的则是大量的未获得某种许可的公民、法人或其他组织，在现实生活中，这一部分相对人甚至是更大量、更常见的，在行政复议和行政诉讼中他们都经常出现。在这里，我们不能误以为他们都是本应获得行政许可、但因行政机关未履行法定职责而使之得不到许可权利或资格的人，从行政许可机关的法定职权或职责来讲，对某些行政相对人所请求的权利或资格不准许，也是行政机关法定职权的正确运用。这就是说，行政许可制度中的“不予许可”行为完全可能也是行政机关合法、合理履行职责的行为。由上可见，“许可”与“不予许可”都是行政许可法律制度中行政机关法定的行为方式，各自有不同内容和行为对象。这样，我们过去对行政许可的涵义仅从“许可”本身的字面上作的理解，即仅认为它是行政机关准许行政相对方获得某种权利或资格的一种具体行政行为方式就是极不确切的了。 我认为，对行政许可不能只从“许可”这种行为方式来加以界定，而应从整个行政许可制度的内涵来理解。行政许可应是由行政机关决定是否准许行政相对方获得某种权利或资格的一种法律制度，这里所明确指出的“决定是否准许”，强调了行政许可机关的决定权力及其法律结果的多样性，它实际上包括了行政机关的许可和拒绝许可这两种具体的行为内容及行为方式，概括了行政许可制度两个方面的内容。显然，这种意义的行政许可在内涵上比原来意义的行政许可要广泛，其行政相对人的范围也不完全一样，既包括被许可获得某种权利或资格的公民、法人和其他组织，也包括未被许可获得某种权利或资格的公民、法人和其他组织。行政法学本是从法律制度角度来研究行政许可现象的，但过去却只是在一种行为方式上理解行政许可的涵义，因而使行政许可这一法律术语的内容明显单一化、片面化，导致它不能全面说明行政许可制度的实际状况。为了克服这一不足，我认为，作为法律制度意义上的行政许可，需要有一种新的概念表达，它可作如下表述：行政许可是指行政主体针对行政相对方的申请，依法决定是否赋予行政相对方从事某种活动或实施某种行为的权利和资格的一种法律制度，包括有准许或者不予准许两种具体的行为方式。上述这种定义的变化并非只是在词句上做文章，它实质上决定着对行政许可内容、对象和方式的认识，并对正确理解行政许可的性质有重大影响。 二、关于行政许可制度性质的认识 从以上对行政许可制度的内容分析可知，行政许可制度有“许可”和“不许可”两个方面的作用，实际上涉及了两种利益不同的利害关系人：一种是提出申请并被行政机关许可的行政相对人，另一种是未得到行政机关许可的行政相对人。行政许可制度既赋予一部分行政相对人权利或资格，又抑制一部分行政相对人的权利或资格，这便引发了对行政许可制度性质的重新认识。 目前行政法学界一般都认为