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行政法中的行为体系构建思考 摘要： 行政机关的活动方式由庞大的行为体系构成,不真正的行政事实行为是其中特有的一类行为，民法上的事实行为理论无法对其进行透彻的分析。从法律意义、意思表示、法律规范等角度对不真正的行政事实行为进行分析，可以看出其有别于单纯的事实行为、真正的行政事实行为、行政法律行为以及准行政法律行为，应当在行政法上构架起真正的行政事实行为与不真正的行政事实行为并列的行政事实行为体系，为行政事实行为规制奠定基础。 关键词： 不真正的行政事实行为；行政意思表示；行政法律规范行政活动的形式是纷繁复杂的，对其进行结构化整理并构建起行为类型体系是行政法学的首要任务，也是行政法治化的必由之路。由于民法的先在性和完备性，晚出的行政法在类型化其行为体系的过程中必然会借鉴民法的概念和理论，这是不可避免的理论迁移。行政法以民法理论为依托，将行政活动形式区分为法律行为和事实行为，藉此再进行次划分。不过,作为私法的民法和作为公法的行政法具有不同的质的规定性，无法将民法理论直接套用到行政法中。对于诸如公共警告、主动的信息公开、保护环境宣传、警察巡逻等之类的行为,行政法学通常把其归入行政事实行为体系中，但是，这类行为与民法理论上界定的事实行为存在重大差别，可以将其称之为不真正的行政事实行为，因此，行政法中的事实行为体系中就应当包括真正的行政事实行为和不真正的行政事实行为这两大并列的类别。本文着重于构造不真正的行政事实行为理论，并希望以此能够将行政法律行为、真正的行政事实行为和不真正的行政事实行为进行较为精确的区分，从而重新构建我国行政法的行政行为体系。一、不真正的行政事实行为在行政法行为体系中的定位 自从法律产生以后，人实施的行为可以分为不具有法律意义的行为和具有法律意义的行为。这里的法律意义可从两个维度进行认识：一是法律评价意义，即行为在法律上是否具有评价意义，评价结果是行为的合法与否；二是法律效果意义，即行为能否导致法律关系的变动。根据民法理论，人的行为产生法律效果意义又可以分为两种情形：一是法律秩序赋予私法自治设权的意思表示行为以法律效果，藉此民事主体可以自主形成法律关系，这样的行为类型被称之为“法律行为”。二是某些行为类型不依据行为人的意思表示而依据法律的规定直接形成法律关系，产生法律效果。这样的行为类型被称之为“事实行为”。当然,法律行为和事实行为能否最终产生法律效果以及产生什么样的法律效果还要取决于法律的评价，法律效果意义和法律评价意义是紧密相连的。此外，在人实施的行为中，有的行为既无法律评价意义也不会产生法律效果，可以将该类行为称为单纯的事实行为①。根据德国学者的分析，作为法律行为核心的意思表示可以区分为作为行为的意思表示和作为规则的意思表示，前者是一个行为过程，后者是行为结果。法律行为的本质特征就是为自主形成法律关系而制定的规则[1]92。在行政法上存在通过创设规则变动法律关系的行为即行政法律行为。在行政法上也存在非因意思表示（创设规则）而仅依据法律的规定就可产生法律效果的事实行为，可以将该类事实行为称之为真正的行政事实行为。在行政法上是否存在既不具有法律评价意义也不具有法律效果意义的单纯的事实行为？德国学者就认为，在法治国家原则下，国家之任何行动都应该产生法律后果[2]345。这种法律后果即使不具有法律效果意义，但也不可能不具有法律评价意义，因而在行政法上不可能存在单纯事实行为。在行政法上，对于不具有法律效果意义但具有评价意义的行为，行政法倾向于将其归入行政事实行为，但其与真正的行政事实行为大为不同，可将其称之为不真正的行政事实行为。不真正的行政事实行为是行政法特有的一种行为类型，在民法是不存在的。此外，在行政法律行为作出的过程还存在诸多中间行为，他们和不真正的行政事实行为一样，不会直接产生法律效果，但从属于法律行为，这样的中间行为可以称之为准行政法律行为。根据以上的分析,可对不真正的行政事实行为在行政法行为体系中的定位进行如下序列整理：（1）不真正的行政事实行为属于具有法律意义的行为，区别于不具有法律意义的单纯事实行为；（2）不真正的行政事实行为不具有创设规则的意思表示，区别于行政法律行为；（3）不真正的行政事实行为一般不会依据法律的规定直接产生法律效果，区别于真正的行政事实行为；（4）不真正的行政事实行为不属于行政法律行为作出过程的中间行为，区别于准行政法律行为。二、意思表示视角下的不真正的行政事实行为 在民法上，意思表示可分解为效果意思、表示意思和表示行为等三个要素[3]54- 56。将此理论运用到行政法中可以发现，行政法律行为具备该三个要素。虽然受制于依法行政的原则，行政法律行为意思表示的自由度要远远低于民事法律行为，但行政法律行为所产生的法律效果完全在其行为时的意思范围之内，符合法律行为的本质特征。真正的行政事实行