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公共管理行政法分析 一、西方国家公共管理社会化的运作实践 从国家理念的角度而言,西方各国大都经历了警察国家、自由法治国家和社会法治国家的阶段,政府的规模与控制、干涉领域逐渐由“小政府”、“消极政府”向“大政府”、“积极政府”过渡。二战后,凯恩斯主义的影响和福利国家趋势,使西方各国政府在社会保障及其他社会公共事务方面的作用普遍增长,政府公共管理职能的范围扩大到了人类生活的各个方面,不仅包括提供更多的基础设施和公共设施,而且还包括为教育和医疗卫生提供广泛的支持。到 20 世纪 50 年代末,福利国家政策已成为西方发达国家的主流模式。西方进入后工业社会以后,尽管其“福利国家”模式受到批评和质疑,但政府的社会服务职能仍不断扩张,政府在信息和商业服务,教育、文化、娱乐和保健服务,交通、通讯和能源服务,道路、水电、照明等市政服务方面,都大大扩展了其服务的范围和内容。然而西方“福利国家”神话的破灭及公共选择理论的“政府失败”论,从现实和理论两方面揭示了政府不是万能的,政府不可能包揽全部的社会事务。理论界为此进行了积极的反思,并设计了诸多的制度模式以供选择,目的在于“采取更有选择性和更有针对性的方法,包括不同政府机构之间和公共团体与私人团体之间的合作”,进而满足社会对福利的不断变化的需求。 其中的“福利社会”理论认为“当今的一种错误倾向是由拥有日益增多的科层组织的国家从事公平的行动。这是不需要的。国家力所能及的是规劝、调解、与私人团体签订合同、定方针和鼓励自愿行动。如果是这样的话,国家的成功就要依靠与社会其他机构(包括雇主的、工会的、地方社区的、自愿团体的和个人的机构)建立关系。……随着今后工业社会的社会需要和社会愿望在性质上的变化,我们必须寻求国 家与私人行动的新关系;发展新的福利机构;加强个人对自己和其他人的责任。在这个意义上,福利社会是必然的和符合人们愿望的。”[1]公共管理社会化正是在这一理论指导下产生的,其通过打破政府垄断地位,引入市场机制,将原来由政府承担的部分社会、经济职能推向社会、市场,来纠正“政府失灵”,提高行政效率和服务质量。实践中,西方国家公共管理社会化主要采取了如下典型的做法: (一)民营化撒切尔政府曾进行了英国历史上最大规模的国有企业民营化改革。此后,梅杰政府延续了这 一政策,并试图将政府的邮电局也在市场上出售。尽管工党在野时一直批评保守党的民营化政策,但 1997 年工党上台执政后,却没有停止民营化改革。布莱尔政府甚至鼓励私人公司更多地介入传统上由国 有公司经营或者由政府管制的行业,如电力、电讯行业等。民营化举措的核心内容就是依靠市场的力量 来搞活国营企业,通过社会的力量发展经济。英国率先改革后,法、日等西方国家也出现了一股声势浩大 的民营化浪潮,至今余波未平。 (二)放松规制规制,是指社会公共机构依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主 体活动进行限制的行为。公共管理社会化的一个重要体现就是要放松规制,当代西方行政改革中放松规 制主要是放松经济性规制,兼及社会性规制。在经济性规制方面,主要采用如下形式:第一,对某一行业的 全部性规制(包括对价格、进入、退出等的规制)统统取消,使其完全受自由市场和竞争法则的支配。第 二,规制的放松,也就是使规制更加富有弹性。如价格、准入条件等方面。第三,对某一产业的特定部分 放松规制。如在电力部门,其中某些环节具有自然垄断的性质,需要进行适当的规制,而在其他环节,应该 放开竞争。社会性规制的范围涉及到健康、安全和环境保护等各个方面,与经济性规制的放松程度相比, 其是比较温和的,规制与反规制措施交织出现,并未像经济性规制那样表现出强烈的减少趋势,甚至在总 量上看还有所增加。但尽管如此,西方国家在社会性规制的实施手段上进行了创新。如在环保方面,他们 一改传统的迫使企业遵守大量的规章条例的规制手段,而是用市场的方法来调动企业和个人控制污染的 积极性。 (三)合同承包合同承包是政府确定某种公共服务的数量和质量标准,然后对外向私营部门、非营利部门 招标承包,中标的承包商按合同生产公共服务。政府用纳税人的钱购买承包商生产的服务。公共服务的 合同出租属于政府采购行为,即政府部门为了实现政府职能或公共利益,使用公共资金获得工程和服务的 行为。其范围可以包括公用设施维护、城市交通路线、农村邮路、卫生保健服务、医院和公园管理、污 水处理、消防、救护、行政信息处理、培训、政策和项目的设计和评估、行政绩效评估、公共审计、选 民登记、垃圾清扫乃至监狱管理等等。在西方,英美两国公共服务的合同出租较为突出。 (四)公私合作公私合作是以政府特许或其他形式诸如说服、宣传表彰、政策优惠等手段鼓励和吸引私营 企业参与能获取收益的公共基础设施建设或提供公共服务。如建造收费公路、营造港口等 BOT(建设―